中央财经大学教授119段话谏言中国财税改革

50.在公共财政视角下，社会正义的基本含义就是普遍利益而非特殊利益支配着整个财政过程，社会不正义的含义恰好相反。财政过程始于政府向社会汲取财政资源，终于向公众提供公共服务（集体物品），包含了最重要的政府决策程序和机制。社会正义要求这些集体决策的程序和机制，无论在什么情况下，对普遍利益的考虑必须压倒对特殊利益的考虑。

51.偏离社会正义的两个主要财政症状分别是租金和偏见。租金社会定义为：寻租、设租和食租驱动财政过程的社会。腐败是租金的一种恶劣形式。

52.与市场游戏（个体间商业交易）相比，财政游戏创设的租金空间大得多，几乎遍布税务征集与管理、转移支付、财政补贴、政府采购、预算制订、政府银行账户开设、对供应商付款等各个环节。

53.大规模的公共投资（工程），才是特殊利益的高发区：对那些不安分和目光短浅的人来说，也是最诱人的租金区域。给定其他条件，投资规模越大、重复建设和盲目建设越多，租金空间越大；租金空间越大，反过来加剧投资膨胀和遍地开花式的公共工程。由此形成恶性循环。由于这个原因，基于社会正义原则以及其他考虑，资本支出（对应于经常性支出）必须建立特殊的、比经常性支出更为严格的预算与管理程序，包括各级人大的单独和严格的审查与批准。这些方面，中国还有漫长的路要走。

54.一个正义的社会，至少“看起来”必须是一个满足财政正义条件的社会。财政正义（fiscal justice）是我创造的一个术语，具有很强的解释力，有潜力表达“社会正义”概念中最本质的部分：拒斥对普遍利益的伤害，无论来自公共财政领域中的腐败还是偏见。

55.对指向公众的普遍利益的伤害，除了腐败，还有对底层人士的偏见。许多底层人士对许多基本公共服务的获取渠道和机会，总是比其他人少得多。一个例子是：对于走不起关系的人来说，要想得到一张病床或一个挂号单，难得很。穷人得不到平均机遇的就业服务也很常见。本质上，这些都是财政过程施加的偏见：公共服务对某些人形成歧视。不正常的是，财政偏见很少被关切，尽管其危害性丝毫也不亚于司法偏见。

56.公共财政领域中主要有三种常见的腐败：贪污与受贿、利用拨款的权力谋私，还有基于部门利益制定、执行、调整和解释法律法规。后面两种财政腐败经常被掩饰在“国家利益”或“公共利益”的名义下，局外人很难一探究竟。

57.就财政正义而言，西方国家也做得不怎么好。财政过程中财政利益集中化、财政成本社会化的倾向相当严重：特殊利益集团、立法机关（国会或议会）与行政部门结成利益共同体中的“铁三角”，为特殊利益大开方便之门，而公众在不知不觉中为这些利益埋单，成为冤大头。中国的情形有很大不同，但必须警惕偏离普遍利益的惯性力量。由于其本身的自然（财富转移）属性，财政游戏中偏离社会正义的惯性力量非常强大。这种力量，就是驱动财政利益集中化、财政成本分散化的负能量，它将“公共”财政异化为少数人剥削和压榨多数人的“私人”财政。

58.正义取向的财政决策程序与机制的改革，最紧要之处莫过于将公共支出管理（PEM）的三个关键目标，制度化地融入预算程序的各个阶段：行政部门的预算准备、立法机关的预算审查、行政部门的预算执行以及评估和审计。当前尤其需要系统强化公共支出评估（PER）体制，并将其作为预算程序的固定组成部分。财政绩效评价虽然在地方政府已经普遍实施，但其视野依然过于狭隘，并且缺乏国家和地方层次的标准化框架、审计和披露机制，也缺乏基本的可比性，包括纵向和横向的可比性。当前机制也几乎未包括来自公民的声音，从而在很大程度上成为官僚主义式的内部作业。

59.但积极的变化已经出现：绩效观念已经开始播撒开来，逐步生根发芽。至于能否结果，仍具高度的不确定性。未来尤其应关注支出利益归宿分析：究竟谁从特定支出、规划或活动中得到好处？谁是真正的赢家和输家？这类对判断普遍利益与特殊利益至关紧要的评估机制，现在几乎还是空白，意愿和能力都严重不足。鉴于整体的支出规模已经十分庞大——超过GDP总量的1/3，如果无法把谁受益、谁受损有一个基本可信的判断依据。为此，包括支出归宿在内的绩效评价，规划制定之前即应实施，而不只是事后评价。

60.其次，政府的财政责任应与其商业角色明确区分开来，并尽量淡化商业角色、强化财政责任角色。在中国，政府在经济事务中扮演了重要的商业角色，并在国企和国有金融机构中承担过于宽泛的财政责任，导致与民争利（官商勾结和权力寻租）风险提高。建设人民满意的政府，必须对此有所防范和警惕。商业角色无法与政府的财政责任相兼容。

61.以社会正义驾驭财政力量，要求在预算程序与财政报告中，分清政府控制的两类实体：财政实体和商业实体。所有政府对其承担某种财政责任的实体，包括公共金融机构和非金融公共企业的准财政活动、税收优惠和贷款担保，以及以高于或低于市场价格从事的准财政活动，须置于类似法定预算程序那样的治理安排之下，包括接受立法机关和审计机关的严格监管。

62.最低要求是：这些实体或机构与公共财政之间的往来，必须在财政报告中披露。财政报告包括预算报告、决算报告和财务报告，后者包括公共部门资产负债表、财政运营表和现金流量表。为使其具有基本的可信度，财政报告须经审查机关独立、公正且专业性的审计。

63.由于利益平衡机制很可能是脆弱的，财政正义在很大程度上因而依赖于赞同机制建设。能否获得纳税人对政府财政决策的广泛赞同，在很大程度上决定了财政过程的正义性质。专制王朝的征税和开支，无须得到臣民的赞同，而且逻辑上所有的财政利益都指向一个极端（皇上），而所有财政成本都被强制分摊给臣民。从而缺失了最基本的社会正义元素。专制统治与财政正义无法兼容。

64.西方政治文化传统中的财政赞同根基深厚。最晚在12世纪，无代表不纳税人的财政赞同观即已在英法等国得到广泛传播，并作为政治与财政民主化进程的催化剂。直到光荣革命后，英国的财政赞同体制扩展到支出面，由此奠定预算民主的基石。相比之下，中国的专制统治非常漫长彻底，强制观一直主导了至少两千多年的财政实践。