中央财经大学教授119段话谏言中国财税改革

65.正义取向的财政决策程序与机制的改革，只有与强化核心部门角色与作用的努力结合起来，才可能真正有效。财政游戏也可以理解为猫鼠游戏，即代表普遍利益的“猫角”和代表特殊利益的“鼠角”间的互动游戏，两者之间的博弈代表正能量与负能量间的博弈。“猫角”的主要职责是领导、授权与监管，“鼠角”的兴趣在于追逐狭隘利益、保密、预算极大化、逃避监管和责任。两者的博弈充斥于财政过程的各个环节，使其在某种程度上成为没有硝烟的战场。当代中国需要特别警惕两类最糟糕的情形：“强势老鼠弱势猫”和“猫角”向“鼠角”的变异。

66.强化核心部门（猫角）的角色与作用，因而必须作为社会正义取向的财政改革的关键组成部分。猫角必须是猫角，其神圣使命必须是捍卫公众的普遍利益，使其免遭特殊利益的伤害。在真实世界中，代表和追逐特殊利益太容易了，代表和呵护普遍利益太难了。世上最需要、又最难被代表的利益就是普遍利益。全体人民在公共财政领域中，有着最广泛、最正式和最基本的普遍利益，无论在草根层次（村镇和社区）还是在最高层次。国家和地方治理的真正困难在于：谁来代表普遍利益并基于普遍利益行事？当然是核心部门！

67.最重要的核心部门无疑是执政党。处于领导地位的执政党必须真正代表全体人民的普遍利益，在财政过程中不能有任何特殊利益。这是以社会正义引导财政力量的底线。执政党的建设、特别是合法性基础和领导力建设，因而无比重要。在财政过程中，执政党的领导应主要体现在大政方针和政策的制订上，并在宪法、法律（包括《预算法》）的限度内行使领导权威，以此为人大充分履行“守护纳税人钱包”的职责留下足够空间。政府活动则必须被约束在经人大审查和批准的预算之内，并主动接受人大的监督。

68.厘清“猫角”间在财政过程中的职责与分工非常重要。在实务上，目前的灰色地带仍然很大。主要的困难出现在党委、政府和人大的财政职责边界，究竟划在何处？加强人大在预算过程中的地位与作用，已经关注了许多年，但很少能够“落地”，根本原因也在这里。关键问题是：在整个财政过程中，党委、政府和人大作为普遍利益的三个主要代表，“谁代表什么”和“如何代表”？

69.强化核心部门的角色和作用，因而首先必须代表性问题。除了每年的财政资金增量外，中国还有庞大的国有资产，包括国有企业和基础设施以及自然资源。这些国有资产的所有权在宪法和法律上归属人民，这是没有疑问的。困难在于，国有资产的所有权和经营权由谁来代表？未来的改革，必须厘清这些最最基本的问题。只有回归本原的改革，才能确保起点正确；只有起点正确，与其衔接的后续过程才可能正确。无论如何，国有资产和财政资金一样，必须解决方“谁来代表所有权”这个起点问题。经营权和管理权交给行政部门可能是适当的，但所有权交给人大代表和行使更为适当。

70.强化核心部门的角色与作用，首要的是强化人大和审计机构在财政过程中的角色与作用。人大、政府和审计应作为治理“铁三角”发挥作用。逻辑关系必须澄清：人民将财政资源与国有资产的所有权托付给人大来代表和行使，人大管理权和经营权委托给政府来代表和行使，并主要通过审计机构来评价和监督政府活动，揭示行政部门履责方面的缺陷，提供独立客观的见解和建议。审计因而在治理中，扮演极为重要的“猫角”。在整个财政过程中，如何借助审计的力量监督和约束政府履责，应作为人大体制和审计体制改革的一个重大议题加以关切。

四．以受托责任约束财政力量

71.社会正义为驾驭财政力量提供了方向感，但真正“落地”，还需依赖财政受托责任机制，即人民通过社会契约托付给政府的财政责任。现代财政制度的主要价值，就在于约束政府为公众的普遍利益而履行财政责任的能力。一个无力约束政府履责的财政制度，不可能是“现代”财政制度。

72.人民满意的政府，虽然包含许多丰富的内容，但概括起来，最紧要之处，莫过于责任政府。公共财政的核心理念中，假如只能有一个选项，那就是社会正义——拒斥特殊利益对普遍利益的伤害；若允许第二个选项，那就是责任——政府对人民承担的“拿人钱财、替人消灾”的责任，即财政受托责任。党章上载明的“为人民服务”，从财政角度诠释为：因为政府花人民的钱，所以负有以合理成本交付人民满意的公共服务的责任。这种不可转让的财政责任根植于财政民主的基本信念：政府得自人民的财政权力与资源，须按人民的意愿运作，并致力产生人民期望的结果。

73.财政受托责任，不同于GDP导向的政绩问责制。两者之间存在基本差异。前者聚焦PEM的三个关键目标：总量控制、优先性配置和运营绩效，明显不同于聚焦于经济（发展）绩效的现行问责制。有许多明显的理由说明，当前的政绩考核机制，应逐步转向财政责任机制。其中最明显的一个是：经济问责很难导向财政责任，但财政问责很容易并不会削弱经济问责关切的问题。

74.为理解这一点，有必要了解PEM与经济政策三个一般目标间的关联。作为公共政策中最重要的一种类型，经济政策的三个一般目标分别是增长、平等和稳定。增长意味着蛋糕做大——对应PEM的运营绩效，平等意味着蛋糕的合理分配——对应于PEM的优先性配置，稳定意味着这两件事必须是可持续的——对应于PEM的总量控制。

75.这种一一对应关系表明，将政绩问责的重心PEM，只不过是从直接的GDP（增长）问责，转向间接问责而已，中长期看，不仅不会弱化、反而有助于以更好的方式强化“GDP情结”。GDP一直是、现在依然是中国式经济治理的核心成分。