中央财经大学教授119段话谏言中国财税改革

76.聚焦GDP的问责模式带来的副作用相当大，不若转向PEM来得更好。毕竟，政府的本质是服务人民，而不是创造更多的GDP；毕竟，让市场发挥决定性作用已经成为普遍共识。两者都指向PEM的财政责任。市场机制的决定性作用，绝对不可应用于公共服务领域，因为这是政府的基本责任领域。问责重心的转向，也有助于增强执政合法性。放眼未来，一个明确的大理念必须予以确认：为执政合法性建立广泛的社会赞同基础，日益依赖于公共财政和公职对社会的开放。

77.就公共财政而言，“对社会的开放”，其实就是约束政府直接面向PEM的三个关键目标，正为正是三者承载了最广泛的普遍利益，也极易受到特殊利益的威胁。基于PEM目标的财政受托责任，约束政府更好地对接财政正义观，处理最能表达公众关切的三个层次的财政成果：宏观层次的总量控制、中观层次的优行性配置，以及微观层次的运营绩效。

78.若置于广阔背景下观察，公共财政就是经济社会的一面多梭镜，社会麻烦链

中的每个要素都投射并聚焦其上。社会麻烦定义为问题（problem）积累为困境（dilemma）、困境治理不当导致危机（crisis）、危机失灵引发灾难（disaster）。PEM的三个关键目标就是为此而量身定制。所以，在PEM平台上实施治理，囊括了广阔视域的经济社会治理，包括所有基本的治理成分和角色，特别是所有需要花费财政资源推动的公共政策。从公共预算与财务管理，到政府间纵向财政安排（收支划分和转移支付等），都可以看作支撑PEM目标的财政安排。部分地由于这一原因，基于PEM目标的政府受托责任机制，最为适当。

79.三个层次的财政责任中，最紧要也最易失责的，莫过于总量控制、特别是公共支出总量控制。经济学文献经常将其描述为公地悲剧：草原退化、水源和渔业资源总量枯竭、土壤与大气中被排放的各种有毒物总量超标、交通系统中人与车流量远远超过临界值……最终导致整个系统的崩溃。

80.这种攸关毁灭的力量，同样出现在公共财政领域。公共财政是一块最大也最诱人的“社会公地”，而且是超大型开放式公地：没有人也没有哪个机构具有节制使用资源的合理动机，各方关注的只是自己能够得到的个量，而不是如何对总量担责。假以时日，最终结局往往是灾难性的：最糟糕的终局便是通过大发钞票进行总清算。通货膨胀本身就是一种最隐蔽的征税，让每个人都无可退出、必须忍受，财富缩小，生活水准下降，还有其他许多后果。

81.“总清算”的威胁不是即刻的，但只要无力阻断，这一梦魇般前景总是挥之不去，尽管许多人浑然不觉。我们必须通过走上正轨的财政改革，阻断这一进程。置于这一大背景下认知，约束政府PEM目标、首先是对总量负责，其意义很快就能呈现出来。

82.总量控制关切总额财政纪律：各种财政总量、首要的是支出总量，必须控制在既能满足政府政策目标、又不至于威胁财政可持续性的水平上。这是资源（绩效）层面的公共财政管理的首要价值，其位阶高于优先性配置和运营绩效。财政理论有时将其描述为总量式“硬预算约束”。由于任何个人和机构都没有节制总量的合理动机，突破总量的动机反倒无处不在，这就是大麻烦的起源，但更大的麻烦是：如何约束政府对财政总量负责？

83.近年来，政治高层强调严控“系统性风险”，实属高明。其大背景是：各种经济社会问题，日积月累形成对政府的巨大财政压力——有时称为“财政兜底”。经济下行时期，财政之弦绷得更紧，各种矛盾凸，总量控制更为棘手。从根本上讲，中国遭遇的总量难题，与政府财政边界（对应于职能边界）过于宽泛且过度裁量密切相关，特别是对庞大的国企（包括国有资产管理公司和政府投资基金）、国有金融机构承担的财政义务，比如税收优惠、优惠贷款、借款担保、财政补贴、亏损弥补、坏账核销以及财政注资。

84.另外，随着老龄化社会的来临，政府在社会保障（特别是养老保险）方面的财政“兜底”和不断增加的财政承诺，使情形雪上加霜。没有人真正担责的事，才是政府最应该担责的事。由此引伸出一个极为深刻的问题：政府财政责任的边界究竟划在何处？哪些财政责任必须放弃、由市场力量发挥“决定性作用”？这个问题，在真实世界中，一直有如幽灵一样在纠缠我们，至今不得解脱。

85.总量责任最为棘手，但配置和运营层面责任也不轻松。中国五级政府的年度支出总量早就超出了经济总量的1/3。如此巨大规模的稀缺财政资源，如何被配置到最具社会优先性的用途？需要跨越哪些主要的制度和技术性障碍？更加根本的问题是：谁对这些资源的合理配置担责？如何担责？当前盛行的法定支出、部门专款和预算制定的基数法（渐进主义），还其他滥建财政围墙的种种作为，使得配置责任超出了任何个人和机构的可控范围。

86.运营责任关切支出的经济性、效率和有效性，这是公众对政府的“存在感”最强的领域，但如果他们遭遇到的服务不佳，比如看病难、看病贵、医院的高误诊率使其蒙受莫大伤害，该找谁负责？运营问责制该如何设计与操作？

87.在PEM框架下审视责任政府概念打开了天窗，让我们得以窥见复杂互动和动态多变的“社会”中几乎所有的纠结：功利世界中的“绩效”，还有在追逐绩效中呈现的利益冲突——特殊利益与普遍利益的冲突最具代表性。

88.约束政府对PEM负责，本质上就是约束政府照看好指向所有人的普遍利益，因为普遍利益最容易遭遇特殊利益的威胁，也因为两类利益都在PEM三个关键目标上激烈竞逐。在国家时代，我们都生活在钱袋子的财政世界中。经济社会中几乎所有的主要问题，都与财政世界相联结；也只有获得财政之光的照耀，其真实含义和意义也才能清晰呈现出来，才能被理解：政府必须为PEM担责，但担责又会遭遇太多棘手的挑战。建设人民满意的政府，比多数人想象的难度大得太多了，但我们没有退路。

89.尽管难题一大堆，但本质上只有一个：怎样的治理安排才能最优地约束政府对PEM履责？最佳答案有四：预算授权、财政透明、预见性和公民参与。

90.首先需要深度改革现行的预算授权机制：一种人民通过代议制向政府明确表达财政许可的机制