中央财经大学教授119段话谏言中国财税改革

91.获得立法机关的同意或明确授权的财政行动，其意义不只是象征性的——表明去除了财政权力专断的污点，还在于其中包含的专业审查，提供了一种至关紧要的事前过滤、事中事后纠正差错的机制。

92.在预算程序中能够“看到”并修正差错，这是国家之福、公众之福，有百利而无一害。行政部门在行使财政权力、制定预算草案和管理财政资源中，差错总是难免的。在执政党的领导下，一个强有力、且专业水准很高的人大体制，应作为建构人民满意政府的诸多努力中，一个极为关键的组成部分。随着时间推移，预算授权机制的深度改革，必将给人民和政府都带来好处，一个双赢前景非常明朗的举措。

93.新《预算法》朝此方向迈进了一步，包括规定人大的预决算审查应特别关注“支出”、“政策”和“重大投资项目”。然而，这只不过是万里长征的一小步，其中涉及大量具体问题，迫切需要在近期和中长期改革中予以关切：在各级人大的工作重心逐步转向财政事务的大背景下，人大的代表性、专业化和职业化如何真正提上日程？如何保证人大有足够的时间（美国国会有8个月的预算审查时间）审查预算？如何保证人大审查与监督预决算不只是数字式的，还是真金白银式的？如何改革预决算报告的制式以利人大审查？如何在由人大、政府和审计三者构成的“治理铁三角”中，建构人大与审计的角色、职责及其相互关系？

94.还可以提出更多的如何。最最重要的是：在真实世界中，而不只是在口号上，如何为人大发挥实质性作用创造必要的条件和适宜的制度环境？至少在地方层次上，如何保障党委和政府充分理解、支配和配合人大的预决算审查与财政监督工作？找到表面答案很容易，一旦置身真实世界，所有要害问题全冒出来了。解决这些问题，从根本上讲，还是依赖政治意愿，而政治意愿又部分地取决于执政理念的适当调整。

95.其中特别重要的一点是：随着中国社会向民主化和法治化方向的推进，确保人大在钱袋子中发挥应有的作用，不仅是大势所趋，而且本身就是一件非同寻常的大事！至少，这方面的任何实质性举措，都可以被解读从财政民主切入、推动中国式政治民主的明确信号，其深远意义不可低估。没有财政民主的起步和推进，政治民主进程将很难迈开步伐。这种理念，很少被传播，但就中国特色和国情而言，这不失为一个最好的、关于民主进程如何启动的理念，也是最低调务实、最容易产生成果、政治敏感性最低、最容易驾驭且民主治理的拓展空间最强的一条路径。当代中国社会中那些最棘手的难题，包括央企改革、三农问题乃至典型的政治问题，若以财政过程的民主机制建设为“抓手”，思路和办法一下子就变得明朗起来，而且走向成功的前景比其他路径都要高。我们欠缺的只是理念，还有对公共财政包含的治国经邦的博大精深的基本原理与法则的专业水准的理解力。

96.财政民主的实质性起步，当以预算授权机制的深度改革为主线：预算授权必须是全面的、正式的、明确的、事前的审查的批准。为此，人大必须有相应的议程设定权，而不只是在行政部门设定的议程清单中行事。在大量非税收入（比如停车费）、政府性基金、税收支出、贷款担保等或有负债未向人大申报的情况下，预算授权就不是全面的；当相关程序——预算听证（尤其是大型投资项目）、询问、质询、辩论、分次表决等——远未到位的情况下，预算授权就欠缺正式性；当政府活动和财政收支已是既成事实的情况下，预算授权就不是事前的（事后追认）。这些都会严重弱化和扭曲人大在预算过程中的地位和作用。

97.改革法定授权机制的意义是多方面的，对于约束政府履责的意义尤其重大。政治高层一再强调“一府两院对人大负责”。负什么责？首要的就是基于PEM目标的财政责任。将这一责任明确对接预算授权机制改革，有必要分清三类预算授权：宏观层面的总量授权、配置层面的拨款授权、运营层面的绩效目标授权，并在每个层次的授权中嵌入相应的责任，形成以责任制约权力的预算授权机制，并以两者间的一致性作为政绩问责的焦点，以审计报告作为问责的主要纽带。如此作为，财政制度将具备约束政府履责的一项重要功能。现在差得很远。

98.需要进一步澄清和强调的关键问题是：党委对大政方针的把关、政府对政策制定和实施的把关，须与人大对预决算的专业审查结合起来，三者必须高度互补、不可相互取代。预算决策本质上是政治决策，正因为如此，党委在政治层面把关至关紧要，这是体现党的统一领导最为适当的方面。但问题还有另一面：统一领域不等于取代或干预人大对预决算的专业审查。现在没有把这个非常重要的问题讲清楚，成为实践中人大难以真正发力、也不太了解如何发力的关键原因。人大在预算过程的角色和作用，涉及政治层面的许多问题，但其工作重心置于“专业把关”最为适当。

99.政治把关的要点在于保障政治方向的正确性，这是预算的灵魂。没有政治方向的正确性，并且通过公共政策（目标与措施）加以引导，预算就会成为植树人预算。另一方面，没有严谨细致的专业审查，预算中采纳的政策要么成为空想，要么难以体现政治方向的正确性。举例来说，如果政治和政策关切的重点是病症预防为主，但行政部门呈递的医疗卫生预算安排中，支出重心并非预防而是治疗。这就明显属于需要通过专业审查才能“纠出”的问题。

100.世上没有免费午餐：政治和政策都很昂贵，但资源总量有限，因而不可能所有政治正确的政策都在预算中采纳，也不可能没有轻重缓急的合理排序。这些都属于专业审查的范围。就总量控制而言，专业审查要求人大确认：党委和政府打算在预算中采纳的那些政策和规划（比如保障房建设），当前年度、未来1-5年中各年需要的支出是多少？项目建成后，每年需要多少维护运营开支？这些支出加起来，是否超过预计可得的资源总量？超过后哪些政策或项目需要削减？削减后，预算安排如何调整？这是都是非常适合由人大发力的专业领域。