中央财经大学教授119段话谏言中国财税改革

101.更一般地讲，约束政府对PEM的责任，要求人大的专业审查聚焦于PEM的三个关键目标上。政治把关和专业审查的相互关系，为在实践中界定党委、政府、人大在预算过程中的分理分工，提供了有用的视角，但细节仍有待澄清。

102.约束政府对PEM履责的第二个途径是增进真正的财政透明度。国内讨论财政透明度的文献甚多，真正抓住要害的不多。要害就是对几成国际通行做法的、关于财政透明度的最低标准和基本原则的理解和遵从。这些原则和操作标准的基本的合理性和实用价值，很难被置疑。财政透明度方面的国际性规范，主要记载在IMF于1998年4月发布的《财政透明度示范单程——原则宣言》中，以及于2001年4月发布的《财政透明度手册》中。尽管二者都不具有强制性，但确实提供了一个全文位审视透明度及其操作框架的最佳参照，所展现的广阔视野、严谨清晰的逻辑层次和高度实用的操作标准，远远超越了国内任何文献和新《预算法》。虽然全盘照搬并不适当，但我们没有任何合理的理由予以拒斥。

103.只要结合中国的具体情况，坚定不移地沿着《宣言》和《手册》明示的方向前进，假以时日，中国的财政透明度将不再真正成为问题。可惜，朝着这一正确方向前进的努力，甚为不足，包括对国际通行的预算分类（功能、经济和规划分类最紧要）标准的遵从。

104.没有可比的、逻辑一致的、条理分明的分类系统，包括在规划层面建立规划账户（PA），即使政治意愿足够，技术能力也无法达成。国人需要意识到，尽管付出了很多努力，包括在新《预算法》中强调公开透明，真实的情况是：整体上，中国财政透明度的现状，与国际最低标准依然相距甚远。我们依然需要朝着正确的方向发力，而这远非“细化预算编制”那么简单。

105.与预算授权机制改革一样，增进透明度的努力，最重要的价值也在于约束政府的财政责任。公民通过三个主要窗口评估政府的财政责任：预算报告、财务报告和GFMIS（政府财务管理信息系统）。现在，后两个机制很少发挥作用，改进预算报告显得尤其紧迫。预算报告制式应努力标准化，广泛吸收的国际经验，在国际水准上去设定改革的大方向和大思路，其实非常明智，尽管经常被误解和误导。透明度带来的利益，虽然相对缓慢，但切不可低估。

106.就以透明度促进政府对PEM履责而言，最具有实用价值的，莫过于在清晰界定什么是财政管理意义上的“规划”概念的基础上，将规划作为预算授权、财政分类、财政拨款、财政监督、财政账户设置乃至预算执行控制的基本单元。规划人类。大数据时代的来临，意味着技术层面不再有任何实质困难。我们欠缺的，只不过是正确的理念和政治意愿而已。

107.在这个世界上，看不同见的往往才是最重要的。但也因为看不见（各种隐性但巨大的社会收益），所以很少被重视，以至往往逸出最重要的改革议程。在公共财政领域，此类例子不胜枚举。有必要回归一个基本的改革理念：关键不在于设定目标，而在于预定目标的达成所高度“附着”的那些基础条件是什么、如何才能跨越障碍？规划视角的缺失，只是冰山之一角。

108.政府的本质是服务人民。原则上，所有公共服务都应通过规划被交付给服务接受者。规划这一术语有不同含义，在财政管理与治理中，规划的基本含义就是达成同一政策成果（outcome）的相关活动的集合。举例：儿童保健规划的政策成果可表述为“改善儿童健康”，相关的活动（activities）可设计为“建立儿童保健中心”、“开发儿童药品”、“为儿童注射疫苗”等。界定活动的基本要求有两个：指向相同的政策成果（规划目标）——此例中为改善儿童健康，以及作为计量和监督绩效的基本单元的适当性。

109.中国现行财政治理与管理框架，包括引导和约束政府财政责任的框架，都相当欠缺“规划”导向。人民要想真正监督政府的财政责任，要想让政府的财政责任真正被人民有效监督，规划导向不可或缺，而这正是当前体制最少触及的层次。只有将公共预算、拨款账户和会计计量直接锁定规划，才有可能带来财政责任安排的根本变化。

110.另一个最有可能带来根本变化的途径是引入真正意义的“宏观预算”方法，一种在预算准备的早期阶段即清楚确认预算与宏观经济的相互影响、现行和新政策的中期成本、之后建立中期支出限额的预算方法。这些都涉及相当专业性的问题，此处不展开讨论。

111.增强预见性是约束政府对PEM履责的第三个基本途径。透明度不够怎么办？那就让政府财政活动处于法治、首先是法律的覆盖之下。公款管理攸关公众普遍利益、攸关政府治理能力、攸关执政的合法性基础。正因为如此，公共财政属于最需要置于法律和法治之下的社会共同事务。

112.中国现行的财税法不是太多，而是太少。撇开现行相关法律的质量不谈，许多重要领域依然一片空白：政府债务、政府间财政安排、地方财政管理、政府间转移支付、政府财政责任（包括透明度）、政府现金与银行收入、非税收入与政府基金、政府会计……都是如此，甚至连框架性法律都没有。税收法定也差得远。当然，积极的变化已经出现，但需要加快步伐。毕竟，以法律和法治的理念与规则管理公款的效果，远非人治和行政裁量可以相提并论。