中央财经大学教授119段话谏言中国财税改革

113.法律和法治的根本价值在于增进预见性。我们无法预见未来，包括政府是否将按其应担财政责任行事。正因为如此，法律与法治变得很重要。法律和法治提供的预见性，远高于行政法规或规章，可以更好地约束政府对PEM履责。底线是：法律应尽可能覆盖公款管理的各个主要领域并广而告之；法律条款的含义必须清晰一致、统一实施和解释；法律与法律之间不能相互冲突——《预算法》与规定法定支出的部门法律间的冲突一直很严重；财务法案与非财务法案必须明确分离开来，确保“管事的法律不管事”：《教育法》等部门法律明显属于管事的法律（非财务法案），但其中的法定支出条款明显属于“管钱”的法律（《预算法》和人大每年批准的预算）所规范的范围，这是造成混乱和冲突的根源之一。

114.约束政府对PEM目标担责的底线，还包括在预算法定功能与管理功能间的平衡。把责任交给法律的同时，也意味着让决策者和管理者不对其负责，从而弱化其政治责任和管理责任。所以，把财政责任托付给法律，还是托付给决策者和管理者，需要仔细考虑。现行体制下，两者出现了严重失衡：法定功能远远压倒了管理功能。

115.在这种情况下，预算程序在很大程度上被矮化为“计算程序”：计算一下各个相关法律法规所规定的支出是多少。“计算程序”的盛行，一方面使其最重要的财政决策功能严重退化，另一方面也弱化了政府对PEM的政治责任和管理责任。改革的方向是：为削弱法定责任、强化管理责任创造条件，尤其是加强人大等核心部门（包括国务院、财政部、审计署等）在财政过程中的协调。

116.强化PEM问责，还要求致力发展低成本的公民参与机制，并使其制度化地融入预算过程。首先需要就预算中安排的大中型政府投资项目，特别是关切民生的项目，在立法或行政的框架下，精心组织开放式的、得到严格监管的预算听证。这样的预算听证，可以在下至草根上至中央的层面上展开。

117.预算听证之正面意义，远不限于功利层面，更在于发展公民参政议政的民主与权利意识，而预算过程正是鼓励和引导公民参与的最佳舞台。没有这项举措（还有其他）的配合，草根民主（中国式的村民自治）即使可以生根，也很难发芽；即使可以发芽，也很难开花结果。

118.公民参与对约束政府就PEM履责同样意义重大。所有的失责都源于一个共同的终极原因：公民缺乏动力、也缺乏能力约束政府履责。将焦点投向PEM，有助于一举缓解动力和能力问题。多数公民对整体的预算没有理解力，更没有影响力。但对于规划（国人往往不适当地理解为“项目”）、特别是与其切身利益密切相关的规划（“民生”），情形大不相同。

119.人们为之奋斗的一切，都与自己关切的利益有关。天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。在规划层面因利而导之，加以精心组织，公民便最有可能发展出监督政府履责的动力和能力。之后，再扩大到预算过程中“更高级”问题的公民参与。这是提高政府和社会治理能力的必由之路，也是一条发展低调务实的中国式预算民主、进而推动政治民主的切实可行的道路。

结语

1.中国在前进，在取得进展，但潜力依然巨大。前途是光明的，道路却是曲折的。建设人民满意的政府，正是如此。

2.虽然前方道路充满暗礁和风险，但只要驾驭好公共财政力量，很多难题即可迎刃而解，并收事半功倍之效。这是因为，通过透视财政力量，才能最好地回归事务的本原；只有回归事务的本原，才能真正激发财政游戏参与者对目的性的关注——政府的目的和意义是为人民服务；只有唤起对目的性的关注，才有可能准确鉴别和及时修正偏差。

3.财政力量的驾驭之道有三：（1）跨越组织视野和障碍，通过致力治理要素间的综合集成放大财政力量；（2）以财政正义引导财政力量“发力”的方向，财政正义观拒斥特殊利益对普遍利益的伤害；（3）以深度改进预算授权与财政透明度机制、增强财政过程的预见性和公民参与，作为约束政府就PEM履责的四个主要途径。如此，无论建设人民满意的政府还是奔向中国梦，希望都是大大的。

本文作者：中央财经大学财经研究院院长 王雍君