中央财经大学教授119段话谏言中国财税改革

一.财政视角的好政府

1.公共财政的核心是“花别人钱”（政府花人民钱）的游戏，一种所有人、包括最有权力人和最没有权力的人都参与其中的大型社会互动游戏。政府和人民是财政游戏的两个主要“玩家”：人民为政府的所有开支买单，政府为人民交付公共服务。主要的困难不在于买单，而在于服务。因此，财政游戏既是最开心的游戏，也是最困难的游戏。世上最开心的，莫过于花别人钱；世界最困难的，莫过于花好别人钱。

2.财政视角的好政府——人民满意的政府，无非就是既有足够能力、也有足够意愿花好人民钱的政府。这是对好政府最通俗的解释。所有人都能理解。与此类似，最大的政治，无非就是低调务实的公款政治；最好的政治，无非就是花好人民钱的政治。只不过主流的政治话语，与公款话语一直不搭界。

3.中国五级政府掌管的财政资源规模庞大。根据今年“两会”公布的预决算报告，2015年五级政府在四本预算账目上共花掉26万多亿元人民币，相当于GDP总量的38%！分摊在每个人头上（羊毛终归出在羊身上），相当于每个中国人一年中平均为政府埋单超过2万多元人民币。这个数据每年还在提高。

4.这远不是国家财政账本的全部。根据相关资料，目前中国的国家财富超过28万亿美元（美国约为45至46万亿美元），相当于182万亿元人民币，为GDP的3倍多，人均约14万元人民币。加上每年的各种税收、非税收入和债务融资，大致相当于“为人民服务”的全部家当。如此庞大的广义财政资源如能够得到妥善管理，可以办成多少棘手或不那么棘手的事啊！在这个视角下，把好政府解读一个通俗财政版——花好人民钱的政府，非常适当。

5.困难之处在于：把具有政治感召力的大口号和大目标，转换为一组可理解亦可实际操作的、“附着”于其背后的前提条件，究竟是什么？经验教导人们，世上最重要和最紧迫的问题，往往也是最容易被忽视、甚至被漠视的问题。当代中国社会中，个人对自身利益的清晰意识，与对公共利益所依赖的那些基础条件的集体无意识，形成极鲜明的对照。

6.因此，有必要将通俗财政版的好政府概念，升华为一个正式财政版：有效驾驭财政力量的政府，就是人民满意的好政府。这里涉及四个核心概念：财政力量、综合集成、财政正义和财政责任，它们足以为现代财政制度建构提供最佳蓝图；也是建设人民满意政府的四个支柱。在此视角下，现代财政制度必须看作催化良治和满足人民基本需求的主要手段，也就是一套旨在有效驾驭财政力量的规则、程序、惯例和实施机制。

7.通过公共财政，人民赋予政府以力量，由此形成对社会正义和政府受托责任的基本理解。社会正义和财政责任是衡量好政府——定义为人民满意的政府——的两个关键标尺。好政府就是通过综合集成放大、通过社会正义引导、通过受托责任约束财政力量的政府。没有其他任何形式的政府范式，比同时满足这三个条件的政府范式更能照看好公众的普遍利益了。

8.如果财政力量受到普遍利益而不是特殊利益的引导，那么，这个社会就是公共财政意义上的正义社会；如果集体决策程序与机制对特殊利益的偏好，压倒了对普遍利益的考虑，社会就偏离了基本的财政正义。

9.照看好普遍利益使其免受特殊利益的伤害，乃是政府的基本责任——人民通过法定授权安排托付给政府的财政受托责任（fiscalaccountability），其基本含义是：政府得自人民的财政权力与资源，须按人民的意愿使用，并致力产生人民期待的结果。

10.受托责任聚焦公共支出管理（PEM）的三个关键目标方面：总量控制、优先性配置和运营绩效，前提条件是对法律法规和适当程序的遵从（compliance），两个方面分别形成政府的绩效责任和合规性责任，即财政受托责任的两个基本层面。

11.总量控制关注以公共支出、收入、赤字和债务形成对政府活动的“硬预算约束”，旨在确保财政可持续性。不可持续意味着在可预见的中长期内，政府没有能力向公众提供基本的社会服务，或者（同时）没有能力清偿到期的债务本息。优先性关注财政资源在各个方向上的配置，是否充分反映人民关切、国家战略与政府政策的重点。

12.运营绩效（operational performance）关注3E：经济性（economy）、效率（efficiency）和有效性（effectiveness），分别强调消除浪费、少花钱多办事和把事情办好。运营绩效连同优先性配置和总量控制，构成广义的财政绩效（fiscal perormance），可理解为服务型政府的财政版。

13.当前政绩问责制的最大盲点、也是失责最明显的领域，莫过于财政绩效责任。没有对财政总量、优先性配置和运营绩效的真正担当，包括个人担当和集体担当，意味着财政力量缺失了责任约束，因而蕴含了变异为负能量的高风险。

14.崇尚和偿试驾驭力量一直是人类最了不起的天性之一。就现状而言，人类驾驭社会王国的力量，远不及驾驭自然王国的力量（比如水力发电）那么技巧娴熟。财政力量是社会王国中的主要力量形式，由四个基本的力量要素构成：权力、资源、政策和规划，四者是决然不能分开的。

15.在民主治理背景下，人民通过法定授权安排——财政版的“社会契约”，将征集收入、开支公款和举借债务的财政权威授予政府，期待政府将其转换为一组公共政策用以推进公众的普遍利益。为使这些政策“落地”，公共组织必须制定和实施紧密联结特定政策目标的规划（program），比如医疗卫生政策下的儿童保健规划、环境政策下的水资源保护规划、教育政策下的师资培训规划。

16.自此，财政力量链中的四个基本成分纷纷到位：权力-资源-政策-规划。这是一个逻辑次序：通过财政权力获取财政资源，两者被转换为公共政策，之后通过规划落实。脱离公共政策谈论权力和资源，就会忘记政府的基本目的是帮助人民解决问题，而不是发展权力寻租和资源寻租游戏。脱离资源和规划谈论政策，政策将犹如沙滩上的堡垒或者沦为空想。脱离政策谈论规划，规划将会失去方向感和目标感。四者的相互关系就是如此：任何一个都无法单独发挥作用。

17.特别重要的是：民主治理要求每个力量要素都以民意—人民的偏好与需求——为起点和归宿。