新一轮财税体制改革应突出“人本逻辑”

　　对落实新一轮财税体制改革部署的若干建议

　　为全面落实新一轮财税体制改革的决策部署，需做好以下基础性及配套性工作：

　　提高新一轮财税体制改革的统筹层级，进一步增强“事与钱”的联动性和匹配性。财税体制改革贯穿于经济体制、社会体制和行政体制改革之中，牵一发而动全身。为确保改革成效，需打破部门分别改革的传统格局，建议在中央层面建立财税体制改革的“专班”，构建有力的财税改革协调机制，切实增强改革的联动性、协同性和集成性。一方面，做好财税改革的准备工作。建议对各级政府、各部门现行的政策文件进行一次全面梳理，对在形式上不带“财”字，而在落实过程中会增加下级财政支出责任和债务压力的，予以暂停。在清理的基础上，对各类政策文件可能形成的中央和地方财政支出责任及其影响进行全面评估，减少上级政策文件给地方财政收支带来的不确定性、不可预期性和隐性支出责任，为更合理划分事权、支出责任打下基础。另一方面，构建党政部门出台政策文件的财力需求审查机制。凡涉及财政支出或税费减免的，都应进行事前的财政承受能力评价，包括跨期的评估，避免上级安排的事项超出地方财政能力，或地方党委政府超越预算范围决策，透支地方未来财力，造成新的各种“隐性”债务。在各级决策中，“事和钱”脱节是普遍现象，应通过财税改革构建新机制来予以矫正。

　　推动以“分责制”为基础的政府间事权和支出责任划分。随着经济社会发展不确定性的扩大以及各种公共风险事件迭出，由此引发政府职能不断扩大以及央地关系不断调整变化，地方政府支出责任迅速扩增，侧重于收入划分的分税制财政体制的适应性下降，对国家治理效能提升的支撑性减弱，亟待从支出方面进一步明确中央与地方的财政责任，推动新一轮财税体制改革从“分税制”转向“分责制”。一是遵循“能力与事权相匹配”原则，合理划分央地事权和支出责任，改变中央财政支出占比过低导致宏观调控能力不足、资金使用效能不高等问题。一般来说，级次越低，政府跨区域协调能力越低，识别和承担风险能力越低。二是推动央地共同事权改革。按照职能负担和差异化分担原则，进一步明确共同事权的范围以及省、市、县各级支出责任，确保各级政府在其能力范围内有效行使职责。三是应明晰上级事权委托下级履行的委托事权法律关系。法律设定的中央事权，若委托地方履行，地方只是行为主体，不是资格主体，支出责任及其风险责任都应由委托方承担。这样，权力和责任的对称性就可稳定、可预期，避免权责脱节，导致责任无序下移，超越地方能力。四是加强地方政府的能力建设，让其能力、权力、责任和财力相匹配，尽量解决地方在治理、改革和发展上“小马拉大车”问题。

　　按照事权属性甄别地方债务，强化对地方政府资产负债表管理。推进财税改革，首先要解决地方政府背负的沉重债务包袱及其蕴藏的系统性风险。一是根据事权属性对地方政府全部存量债务进行甄别，并合理确定债务归属。凡履行中央事权形成的地方债务，偿还责任应上移，由中央承担;凡履行上级委托事权形成的债务，偿还责任由上级承担。对甄别分类后的债务，相应纳入各层级政府的预算管理，偿还责任按照预算级次承担。二是调整政府债务结构，合理控制专项债新增规模。逐渐缩小地方政府的债券发行规模，减小地方加杠杆的压力。同时，加大中央的举债责任，根据宏观调控需要，通过发行国债来调整央地债务比重，提高中央支出占比、落实中央部门的直接支出责任。三是强化对政府投融资与公共资产价值的预算管理。建立全口径全范围的公共资产数据库，各级政府对辖区内土地、森林、矿产、湖泊等自然资源资产价值开展全面清查核算，并按照资源资产属性实行分级、分区、分类的确权，促进自然资源资产的经济、社会、生态等价值实现和央地之间的价值分享。对一般公共预算中的预算内投资、工程建设类专项资金和一般债务形成的资产、政府性基金预算中专项资金和专项债务形成的资产进行整合，将资产的存量形态、资产运行所需要的财政性投入以及形成的货币化收益体现在资本预算和各级政府的资产负债表中，并向同级人大报告，强化人大对资产负债表风险的监督。

　　提高财税体制的法治化水平，强化改革成果的稳定性和可预期性。全面推进新一轮财税体制改革的决策部署，注重法治思维，强化制度建设这条主线，推动财税法治化，加快《财政法典》的研制进程。一是提高预算管理的法治化。尝试实行法定支出和非法定支出的分类，针对非法定支出实行“零基预算”，进一步优化中央和地方各个层级的支出结构以及各级政府“事”与“钱”匹配的确定性，强化预算约束功能，做到“无预算不支出”，强化预算对政府活动范围和方向的约束。二是严格落实税费法定原则，加快推动税费立法和税费征管法治化。税费征管的法治化是稳定预期改善预期的重要方面，也是宏观经济治理的重要内容。三是组织实施三年滚动预算和中长期预算。强化中长期预算对年度预算的约束、中长期预算与国家发展规划的衔接，探索中长期预算法律位阶的设定问题，进一步提高我国财政管理的效率和透明度。

　　作者：刘尚希 (全国政协委员，中国财政科学研究院院长、党委书记)