中国新一轮税制改革的重点与实现路径

　　总体来看，我国新一轮税制改革的目标取向应当是：根据“五位一体”总布局、总要求，在保持宏观税负总体稳定的基础上，继续坚持“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用，逐步适当降低间接税比重，提高直接税比重，实现结构性减税与结构性增税的优化平衡，建立一个能适应和有效调节经济波动，体现国家产业政策和技术经济政策，既能满足政府财力正常增长需求、又能满足优化分配格局和促进科技创新需要的税收制度与政策体系，服务于更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用，以及服务于政府合理发挥矫正市场失灵、维护公平正义和社会和谐的功能。

　　优化税制结构，积极构建现代税制体系
　　改革目标重点包括逐步提升直接税比重，与货物和劳务税一起构成政府收入的主体，研究推进环境、资源、财产等方面的税制改革，以构成更为完整的现代税制体系，以匹配现代财政制度，适应国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。

　　进一步推进增值税改革。十八届三中全会明确提出：“推进增值税改革，适当简化税率。”当前税制改革的重头戏和对全面改革的倒逼机制是“营改增”改革。“营改增”在减轻税负、推动产业结构优化和提振消费、提升经济增长质量方面具有重要作用，今后应在地区试点为上海“6+1”方案全面铺开后，转向分行业在全国推开，成熟一个行业推进一个行业，力争在“十二五”末实现行业全覆盖（不排除个别行业的简便化处理方案）。此外，随着“营改增”改革的基本到位，应尽快清理、简并现行较为繁琐的税率档次，充分体现增值税的“中性”特点，规范征管。

　　完善消费税制度。“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。这是三中全会进一步明确的消费税改革方向。据此，完善消费税制度应考虑，第一，进一步扩大征税范围提升调节力度，对一些容易产生环境污染（如某些类别的电池）、大量消耗资源的产品（如大排量汽车），以及部分奢侈型高端物品（如私人游艇、私人飞机）、部分高档消费行为（如高尔夫球、高档餐饮）等，纳入消费税征税范围或提升税率，更好地发挥消费税在促进节能减排、合理引导消费方面的作用。第二，完善计征方法，将部分应税消费品由生产环节纳税改为零售环节纳税，相应为“营改增”后地方政府层面的收入增加来源。第三，调整消费税税率，对清洁能源和环境友好产品实行低税率或免税；进一步细化小汽车消费税率，鼓励发展节能环保型小排量汽车。

　　分步实施个人所得税改革。十八届三中全会提出“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。”这一要求是延续了以往中央文件的表述，相关方案设计中应根据个人所得税征收对象与其他居民群体的收入差距、具体家庭的负担能力、瞻养状况、购房按揭因素等实际情况来确定征收标准，以充分发挥其调节作用。第一，扩大征税范围，将工资薪金、生产经营、劳务报酬、财产租赁等有较强连续性或经营性收入纳入所得税“超额累进”征收范围。第二，调整税率级距和税负水平，适当降低最高边际税率，减少累进级距，将超额累进税率级次进一步减少为5级或6级，降低中等收入阶层尤其是中低工薪收入者的税收负担。第三，规范费用扣除标准和减免税优惠政策，建立与消费范围和物价水平相适应的、相对稳定的扣除费用标准自动调整机制。

　　加快立法，适时推进房地产税改革。房地产税是各国普遍征收的一种地方税，是许多国家地方税的主要来源。由于房地产税与百姓财产直接相关，因此，近年来改革方案设计一直备受关注。值得注意的是，三中全会明确提出了加快房地产税立法的问题，与落实税收法定原则相呼应，更有利于体现房地产税的规范性、公平性。我国需在总结上海、重庆试点以及十市“空转模拟评税”试点等经验的基础上，凝聚共识，统筹整合、理顺房地产税费制度，将现行的房地产税收和某些合理的房地产方面的行政性收费一并合理化，并改变目前重流转环节税收、轻保有环节税收的做法，将住房开发流转环节的部分税负转移到保有环节，赋予地方政府在幅度税率范围内具体确定适用税率的税政管理权限，提高相关法规、资金、运行机制的透明度，在积极提高立法层次和不排除鼓励必要的先行先试的过程中，实质性推进个人住房保有环节税制改革和房地产相关税制改革。

　　继续推进资源税改革。其改革方向，一是扩大征税范围，将水资源等纳入资源税的征税范围，征收方式由从量征收改为从价征收，以进一步发挥税收促进资源合理利用的作用。二是提高资源税税率（目前实行的石油、天然气5%资源税从价税率虽然较之以前有了实际税负的较大提高，但离英国的12.5%、俄罗斯的16.5%、美国的14.6%平均值的税率水平还相差很远，适当提高税率还有空间）。三是注重在“价税财联动”框架下处理好资源税改革与相关领域配套改革攻坚克难的方案。

　　推动环境保护费改税。当前我国要真正实现节能减排目标，单靠行政干预是远远不够的。借鉴西方国家进入全面“绿化”税制新阶段的经验，我国也应在贯彻现代化战略过程中理顺环境税费制度，加快环境保护税制度建设。在这一改革初期，可考虑对现行排污费实行“费改税”。待时机成熟时，对碳、硫等排放物较全面实行环境保护税。税率设计可从低税率起步，随企业承受能力和环境治理成本等因素而适时调整、提高。

　　健全地方税系，赋予省级政府适当的税收管理权限
　　自从十六届三中全会以来，“赋予地方适当的税政管理权”就被提上了议事日程。十八届三中全会再次明确指出：“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。”可见，适当赋予地方政府税政管理权限需与这一要求紧密结合。具体说来，一是按照财权与事权相顺应的原则，通过对地方税权的界定、地方主体税种的确立和税种结构的优化，完善地方税体系。二是科学安排税种分享比例，依据事权与支出责任相适应的客观需要、民生事项的重要程度和社会公共管理的相关性等来确定税种分享，凡与地方民生相关大、更富地方特性的税种，应增大所在地的分享比例。三是赋予省级政府对地方主体税种一定的管理权限，如税率在一定区间内的调整权。在保证国家宏观经济政策政令畅通，不挤占中央税、共享税税源，不影响周边地区经济利益的前提下，允许省级政府通过立法程序，并经中央政府批准，对具有区域性特征的税源开征地方性税种。

　　健全科学合理的税收政策体系，增强税收政策弹性功能
　　税制改革既需要构建一个富有刚性的制度体系，又需要建立一个具有一定弹性的税收政策体系，以增强税收服务经济社会发展的灵活性和针对性。按照有利于实现科学发展和加快转变经济发展方式的要求，建立包括推进新农村建设和城乡一体化、支持战略性新兴产业发展、鼓励企业提高自主创新能力、促进资源节约和环境保护、推进区域协调发展、扶持就业再就业、推动实施“走出去”战略等在内的税收政策体系，发挥税收在支持中小企业、小微企业发展、加强企业研发创新、调节收入分配、引导产业结构升级和结构调整等方面的积极作用。在中央通盘政策框架设计的覆盖与指导下，应允许地方在主要关联于地方税收收入的某些方面有弹性地作出区域性税收政策优化调整和灵活处置。

　　积极推进税收立法进程，完善治税体系建设
　　一是从全面加强依法治国战略的要求出发，贯彻税收法定原则，积极研究制定《税收基本法》。借鉴国际通行做法，实行税收立法、执法和监督相分离，保证税收政策的正确贯彻执行。二是逐步完善税收实体法。将相对比较成熟的税收条例、暂行条例和细则规定及时纳入国家立法规划，动态提高税法的法律层级；讲求立法的专业化，提高税收立法质量；在法的规范之下进一步规范税收政策的制定，提高政策水平。三是完善税收程序法。按照加强征管权力与保护纳税人权益的原则，积极推动税收征管法、发票管理办法等的修订工作，完善税收程序法和处罚法。四是实现税收管理的集约化。通过计算机网络互联，实现信息共享、资源共用，在此基础上逐步收缩征管机构，减少管理层次，推进税收机构体制的扁平化，提高监控的范围和时效，降低管理成本，提高管理效率。