新一轮财税体制改革前瞻

　　一、财税体制改革的提出

　　中央经济工作会议中有一句话：要谋划新一轮财税体制改革。这句话引起了学术界和社会各界的广泛关注。从中国历史上看，每次财税体制改革都对经济社会发展起到重要作用，对重构财政格局乃至奠定现代化进程的制度基础都起到非常重要的作用。

　　对于财税体制，党的十八届三中全会对财税体制有一个非常高的定位：科学财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

　　这里我们还要提到财税体制的内涵。财税体制和财政体制有区别，传统常说的财政体制改革一般特指中央和地方财政关系的改革，而财税体制则包括了中央地方财政关系、财政收入制度、财政支出制度、预算管理等等一系列制度，财税体制改革是指这一系列财政制度的改革。党中央对财政有一个很准确的非常高的定位，也是一个充满了中国特色的定位：财政是国家治理的基础和重要支柱。

　　关于财税体制改革，从“十四五”规划到去年中央经济工作会议、二十大报告都进行了一些谋划。“十四五”规划提出“健全符合高质量发展要求的财税金融制度”，里面特别点出了完善转移支付以及完善税收制度;二十大报告提出“健全现代预算制度、优化税制结构、完善财政转移支付体系”;去年中央经济工作会议也提出要深化财税体制改革，可以说，财税体制改革已经箭在弦上，这几年一直在逐步推动各方面的财政制度的完善。现在提出的新一轮财税体制改革应该是一个力度比较大的改革，也是社会比较关注的一次改革。

　　二、新一轮财税体制改革背景

　　01　经济下行压力

　　从2018年进行大规模减税降费改革以来，财政政策一直在发力。财政政策这几年对推动经济发展起到了重要作用，但同时也导致财政政策空间在缩小。

　　近十年来，在税收方面减税降费退税累计有10万亿的规模，这导致财政收入占GDP比重在不断下滑，税收政策作用空间也在不断减少。想要调动市场主体积极性、推动经济发展，从财政角度看，一是要靠政策，二是要靠体制来激活各方面的活力。在政策空间缩小的情况下需要用财政体制来调动各方面的积极性。

　　02　共同富裕目标

　　共同富裕包括两方面：一方面是效率，一方面是公平。推动经济发展要激发经济内生活力，同时财政也是促进公平分配的非常有力的工具，因此财政体制的制定就需要考虑到这两方面。

　　03　经济全球化

　　经济全球化导致国际税收竞争加剧，我们要考虑提高企业的国际竞争力以及如何吸引更优秀的人才。举个例子，美国个人所得税最高税率37%，以及现在全球各个避税地都对吸引企业投资起到重要作用，这种情况下中国在设计相关财税体制时，一定要考虑国际财政竞争的背景。

　　04　经济数字化

　　数字经济的蓬勃发展很大程度上改变了传统的经济形态，它对财税体制带来了不少挑战。一个是税制设计需要考虑到数字经济，比如法国已开始征收数字服务税。对数字经济该如何征税，传统税制比如增值税这种制度是否能够很好地应对现在经济数字化的挑战，这都是需要考虑的。同时，平台经济的迅速发展也带来了地区税收分配不均、税收与税源相背离的问题，这种情况下如何在地区间分配相关税收也是一个问题。

　　05　人口老龄化

　　2021年刚完成的人口普查显示中国人口老龄化程度达到了16%，未来人口老龄化程度还会越来越高。人口老龄化对财税制度造成两方面挑战：首先是社会保障支出的增加，现在每年要靠财政对社保基金进行两万多亿的补贴;其次是税基转变问题，由于劳动人口在缩小，将来基于劳动所得的税基规模可能会萎缩，而人口老龄化带来的消费税基可能会增加。借鉴日本的经验，日本老龄化程度升高，劳动人口减少，老年人增加，税基慢慢由劳动所得转为消费，这种情况下我们的财税体制也要因时而变。

　　三、财政体制改革过程

　　从数据中来看，GDP增长率和财政收入增长率在2013年经济新常态以后处于一个下降趋势。这里需要说明一下，GDP增长率是名义增长率，因为要跟财政收入增长率相比较。2022年实际GDP增长率是3%，名义是4.8%。在2012年前财政收入增长率是超过GDP增长率的，之后就反过来了。从中可以看到，中国宏观税负的变化一定是根据历史发展阶段的变化而变化，它是一个长周期的变化。

　　连续多年的减税降费给财政造成了很大的挑战，2022年财政收入占GDP的比重是16.9%，税收占GDP比重只有13.8%，这在全世界来看也是比较低的。从世界各国经验看，人均财政支出会随着人均GDP增长而增长，我们现在的财政能否应付未来的财政支出需求，能否保持财政可持续性，这都是我们需要考虑的，也是财税体制改革需要关注的内容。

　　何谓“新一轮”?现在提出的新一轮财税体制，很多人都在思考什么叫做“新一轮”?新一轮对标哪一轮?

　　新一轮的说法有两个。一是大家首先想到的三十年前，1993年那次暴风骤雨式的改革——分税制改革。二是十年前，党的十八届三中全会提出的财税体制改革。1993年那次分税制改革不仅仅是“分税”，按照现在的说法就是在重构财税体制。

　　分税制改革一方面要求财税体制适应市场经济发展的需求，因为1992年提出要建立社会主义市场经济体制，财税体制一定要符合建立社会主义市场经济体制的要求来进行改革;同时另一方面要处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。

　　当时一个背景是“两个比重”严重下滑：财政收入占GDP比重下滑，中央财政收入占全国财政收入比重下滑。“两个比重”下滑对中央宏观调控能力和财政汲取能力这两个维度的国家能力造成很大的影响。因此1993年那次改革，一方面要调动市场主体的积极性，促进市场经济发展;另一方面要调动地方的积极性，促进经济发展。

　　改革内容有四个方面，最核心的是“分税制”这三个字，也就是中央地方收入划分。这次改革极大地影响了经济发展的模式，对经济发展起到重要的作用，实现了增强中央宏观调控能力、激发经济活力、调动地方积极性的改革效果。

　　分税制展开说内容会非常多，我们这里简单看一下改革效果。1994年以后，地方财政支出不断上升，地方财政收入占全国财政收入比重迅速下降，中间的一个巨大缺口就是转移支付，现在的转移支付规模超过10万亿。

　　事物有两面性，这么大的转移支付规模引起社会很大的关注。一方面这体现了中央宏观调控能力在增强，另一方面我们要承认转移支付过多有逆向激励作用，对调动地方积极性产生一些负面影响。在各大类财政支出中，除了外交国防外，其他方面的主要支出由地方完成。在省以下的支出体制里，可以看到省本级和市本级支出占比在下降，县支出占比在上升，现在大量的支出责任压在县一级，这样对地方财政运转、地方公共物品提供、地方政府职能履行都造成很大的压力，这些都是财税体制改革需要关注的。

　　分税制特点：生产性税收弹性分成;事权弹性分配

　　总体来说，1993年分税制改革是非常成功的，它对近三十年经济发展起到重要的推动作用。我用一张图概括里面的逻辑。分税制使得地方政府通过以增值税、企业所得税为代表财政收入留成，激励地方发展工业。正好赶上之后制造业蓬勃发展、出口贸易不断扩大的时机，分税制改革符合当时历史发展要求。

　　工业发展带动了相关的生产性服务业发展，相关的生产性服务业发展带来了营业税(现在的增值税)的增长;同时工业发展带来人口聚集，人口聚集带来相关消费性服务业发展，也带来了相关营业税(比如餐饮营业税)以及现在的增值税的增长，同时带来土地增值，带来了相关的增值税和土地出让收入增长。

　　这是一个循环逻辑，地方政府能够通过发展相关的产业，通过招商引资带来相关的税收增长，相关税收增长后地方有更多的支出来发展经济。因此，分税制对之后中国经济增长起到重要的作用。

　　另一种说法是，新一轮财税体制改革中“新一轮”，对标的是2013年党的十八届三中全会提出的财税体制。十八届三中全会提出的财税体制涉及到方方面面，后面这十年来也在不断地推动改革。当时提出的主要内容包括三方面。

　　一是改进预算管理制度，实现全面规范、公开透明的预算制度。二是完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税税系，逐步提高直接税比重。后面这十年通过营改增和个人所得税等等重要税收制度改革，不断地完善税收制度。三是建立事权和支出责任相适应的制度。从2016年开始就推出财政事权支出责任在各个领域的改革。2013年开始起步的近十年财税体制改革为建立现代财政制度、服务国家发展大局、推动现代化进程起到了重要作用。

　　党的十八大以来财税体制改革，对深化供给侧结构性改革，推动经济社会高质量发展起到重要支撑作用。在财政收入上看，重要的改革有以下几点：一是大规模减税降费。近十年来大规模减税降费加退税有10万亿的规模，这个力度是非常大的。中国人民大学荣誉一级教授、新中国财政学奠基人陈共先生曾说过：中国大规模减税降费这种改革的力度远超过美国八十年代的减税改革，而且它是一个政治经济学的问题，不仅仅是经济问题。减税降费一个直接影响是对企业降低成本起到了非常重要的作用，激发了企业的活力。

　　同时，从2012年开始试点，到2016年完成的营改增改革也是一个重要的改革。营业税原来是中国第二大税种，营改增对促进产业分工、打通上下游产业链条、使得税负更加合理起到重要作用。此外在税收征管上改革的步子也是非常大的，2018年国地税合并，以及金税工程，将近二十年来从金税一期、二期、三期到现在的四期工程，都对提高税收征管质量起到重要作用。

　　金税工程的作用是多方面的，一方面提高企业税收遵从度，同时使得企业税费更加平均，由逃税导致的税负差异减少，宏观上看也提高整体资源配置效率。在支出上，通过优化科技支出、投资支出，增强经济发展内生动力，增强民生性支出，加大民生保障力度。特别是在疫情期间，民生方面的支出根据形势的变化不断进行大幅度调整。同时还增加了惠农支出，对消灭贫困和全面建设小康社会都起到重要的作用。

　　▲十八大以来财税体制作用

　　从十八大以来财税体制改革的作用可以看到，它是多个维度的改革，对促进社会分配公平、提高资源配置效率、实现国家长治久安都起到重要作用。