个税究竟需要怎么改？

　　应调整思路，增加专项扣除。只有如此，才能让公众感受到税制的针对性和可行性。

　　划入综合课税的费用扣除额应考虑增加人口赡养系数和房贷支出额这两个专项扣除项目。

　　逐步提高直接税比重是中国税收结构调整方向。这对个人所得税改革的设计提出了新要求，也会牵动个人所得税改革加快推进。然而必须指出：个人所得税改革既涉及社会各个收入阶层切身利益，也关系各级政府收入增减。要使改革方案能为各方接受，操作中可为纳税人自愿遵从，就必须全面深入分析各种约束个人所得税税制运行效应的体制性和非体制性因素的生成机理与变动趋势。

　　个人所得税收入结构既是个人所得税税制利弊的综合反映，又是各种个人所得税约束因素名义效应的具体量化表现。所以，多角度透视个人所得税收入结构是设计出可为社会各界认可的个人所得税改革方案的基础工程。进一步说，只有厘清了收入结构，才能科学判断现行个人所得税税制的收入筹措能力和调控能力，才能认清个人所得税收入变动的可能性空间，并基于此寻求制度变革良策。

　　个人所得税收入区域结构

　　从全国各地实现的个人所得税收入情况上来看，个人所得税在区域分布上呈现两个突出特点。

　　1.个人所得税区域集中度明显。通过计算各省份个人所得税收入占全国个人所得税总收入的比重可以发现，个人所得税的区域集中度比较高，2000-2012年，上海、北京、广东、江苏、浙江、深圳六个省（市）的个人所得税收入占到全国个人所得税总收入的50%以上（见图1）。

　　从趋势上来看，2000-2012年，上海、北京、江苏、深圳个人所得税收入占全国个人所得税收入的比重基本呈现上涨的态势，广东呈现比较明显的下跌态势，而浙江近几年变化趋势较为平稳（见图2）。

　　2.特大城市对周边城市的个人所得税收入具有吸附作用。深入分析可以发现，特大城市对周边城市的个人所得税收入具有明显的吸附作用。例如北京和它周边的省份河北，北京的个人所得税收入占全国个税收入的比重是逐年上升的，而河北却是逐年下降的。深圳和广东，重庆和四川也都有类似情况。

　　个人所得税收入行业结构

　　2012年第一、二、三产业个人所得税收入占个人所得税总收入的比重分别为0.24%、33.04%和66.72%，第三产业成为个人所得税收入的主要来源。

　　分行业看，制造业、金融业、租赁和商务服务业、批发和零售业、建筑业、居民服务和其他服务业、房地产业这七大行业的个人所得税收入占个税总收入的比重接近七成（见表1）。

　　从变化趋势上来看，个人所得税收入行业贡献率变化比较平稳的有制造业、批发和零售业、居民服务和其他服务业等；行业贡献率处于上升趋势的有金融业、租赁和商务服务业、建筑业、房地产业等。

　　个人所得税收入阶层结构

　　个人所得税的行业分析表明，个人所得税的主要征税对象是城镇居民。本文根据城镇居民家庭人均个人所得税支出和人均收入计算城镇家庭人均所得税负担，以此来考察个人所得税的个人税负情况。数据来源是《中国按收入等级分城镇居民家庭现金收入和支出统计表》。

　　1.中国个人所得税平均税负水平较低。2001-2011年，所有被调查户的个人所得税税负平均值仅为0.58%，这说明中国个人所得税的平均税负水平较低。当然，中国个人所得税的最高边际税率水平较高，工资、薪金所得适用的超额累进税率的最后一级达到了45%，但这并不能说明个人所得税的实际税负水平高。原因有三点：一是工资、薪金所得的纳税人比例很低（2011年9月1日新修改的个人所得税法使中国工薪收入者的纳税比例由此前的28%下降到7.7%），其中能适用较高等级税率的更是只占小部分比例。二是中国工薪所得费用扣除额已达3500元，相当于城镇居民人均年消费支出（2013年）的3.88倍，这使城镇职工平均工资水平低于全国平均水平的省的大部分职工免于交纳个人所得税，而这些省基本上是劳动力密集省份。三是农民承包土地、林地、滩涂等获取的收入增长很快，有的年收入不征个人所得税。

　　2.高收入者税负远高于低收入者。工资、薪金所得的超额累进税制本身具有调节高收入功能。据我们测算，2001-2011年，最低收入户的个人所得税平均税负为0.04%，而最高收入户为1.61%，最高收入户的所得税税负是最低收入户的40倍。

　　改革建议

　　党的十八届三中全会《决定》提出要继续改革税制，特别指出要逐步提高直接税比重，这对个人所得税制改革提出了新的要求。当前推进的个人所得税改革是新的历史起点上的改革，是要建立适应社会发展格局变动趋势和市场经济发展走势的有利于发挥税收筹措功能和调节功能的个人所得税制。因此，设计个人所得税改革方案，要立足长远、统筹兼顾。由此出发，根据前文分析特提出如下几点改革建议。

　　1.通盘处理个人所得税与社会保险缴费、财产课税之间的关系。（1）个人所得税、社会保险缴费和财产课税三者存在税收的此消彼长关系。税收体系是由多个税种组成的课税链条。税源同一性和稳定性使各个税种之间存在税收的此消彼长关系。具体划分，税收体系由所得税、货物和劳务税、财产税三类税收组成。所得税、货物和劳务税属于对当期流量资金课税，财产税属于对财富存量课税。三个税类课税构成总体税负，从结构上看，税制设计要寻求三者之间的均衡，不能三类都重或都轻。比如所得税与货物和劳务税，货物和劳务税本身是所得税的减项，货物和劳务税多少决定所得税税基大小。假如所得税和货物劳务税都轻，实际上就是增大了财富存量，从而为财产课税提供了更大空间。反过来，财产课税空间就小。各个税类包含的各个税种之间存在类似均衡关系。

　　（2）个人所得税、社会保险缴费和财产课税改革三者相互协调的方式。因为，个人所得税、社会保险缴费和财产课税三者存在税收的此消彼长关系，所以，现在应着手设计如何使个人所得税改革、社会保障缴费改革、个人财产保有课税改革三者相互协调的方式。从中国国情出发，三者协调改革似可从如下两方面入手：

　　首先，明确三者税负配置比重原则。今后可适度提高个人社会保障缴费比重。个人所得税税率在改为分类与综合相结合后还可适当降低中等收入阶层的税率水平。从中国目前情况看，个人财产保有课税还有适当增加的空间，但由于中国市场经济发展只有30多年的历史，个人财产积累不大且高度不均衡，个人财产课税只能采取低税率。

　　其次，个人所得税改革要为个人财产积累创造条件。为此，今后应降低二手房转让所得税率以盘活房产流转市场，进而增加房产持有人数量。同时，在工薪所得费用扣除额核算上，应考虑个人住房贷款本息因素。在具体操作层面，可建立住房贷款月本息扣除额度与区域房产价格挂钩机制：房价高的区域扣除额多些，房价低的区域扣除额度少些。

　　2.合理确定个人所得税综合课税额、划分综合课税项目和分类课税项目。（1）个人所得税综合课税的必然性分析。从分类计税改为分类与综合相结合的计税方式是个人所得税改革的方向。实施分类与综合相结合的个人所得税制的关键点之一是合理划分综合课税项目和分类课税项目。解决这一问题首先应认清综合课税和分类课税的缘由。具有代表性的发达经济体的个人所得税改革大都经历过分类课税向综合课税的转变，如英国、法国、德国。显然，综合课税有其必然性。

　　（2）合理划分综合课税项目和分类课税项目。从收入性质和社会管理条件两方面看，可把属于劳动报酬性质的收入纳入到综合课税范围内。具体分析可把工资、薪金所得、劳务报酬、稿酬所得和特许权使用费所得纳入到综合课税中来。这些所得都是个人劳动所得，由劳动力使用方支付，特点是针对单个人的劳动力价值付费。对这些所得综合课税，统一扣除劳动力的形成和保持的基本成本。

　　3.完善费用扣除项目。目前个人所得税费用扣除额采取综合扣除和分项扣除相结合的方式，其中大头是综合扣除，这与国外的做法相比显得较为粗放。因此，尽管中国的费用扣除额占平均工资的比重已高达70%多，公众仍不满意，还疾呼上调。显然，我们现在有必要调整思路，增加专项扣除。只有如此，才能让公众感受到税制的针对性和可行性。

　　划入综合课税的费用扣除额应考虑增加人口赡养系数和房贷支出额这两个专项扣除项目。提出这一建议有三个背景原因：一是中国法律规定儿女必须赡养老人，个人所得税要与这项法律相衔接；二是中国已进入人口老龄化时代，老龄人口总量未来将突破两亿，个人所得税制必须支撑养老事业的发展；三是房贷支出已成为就业主力军的最大一项支出。

　　增加这两项专项扣除时要对现行综合扣除额进行拆分。具体方式可考虑把综合扣除额仅与纳税人一人的生活消费支出额对应，然后把人口赡养系数加进来。比如每一就业者负担人口数量2人，就可扩大1倍。其后再加进房贷支出，但是把房贷支出列为专项扣除是一个复杂的技术问题。主要难点有三个：一是扣除什么？是本金还是利息？从财政可承受和公平两个角度看，扣除范围应是利息；二是扣多少？中国是高利率国家，不可能把利息全额扣掉，可考虑把扣除上限定为人均月消费支出；三是怎么扣？房贷扣除必须以财税信息共享为基础，税务局应可及时从银行获取个人贷款数据信息，进而动态掌握扣除金额。

　　（作者分别为财政部财政科学研究所副所长，副研究员）