落实税收法定原则可分三个阶段进行

　　去年两会期间，《中国经营报(博客,微博)》曾就“设税权”归属问题，先后推出《国务院“设税授权”废止动议》《“设税权”理应回归全国人大》两篇报道，引起社会广泛讨论，该话题也成为代表、委员们讨论的焦点之一。

　　“设税权”问题的本质是要遵循“税收法定原则”。现在这一观念已深入人心，并且得到了最高决策层领导的高度重视。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》）明确提出“落实税收法定原则”。

　　北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文在接受本报记者专访时表示，这是“税收法定原则”第一次写入党的重要纲领性文件中，凸显未来我国加强税收立法的“顶层设计”。财税体制改革成为全面改革的核心要素，是启动新一轮改革的“牛鼻子”，也是新一轮改革的突破口。为此要落实好税收法定原则，必须以法治方式处理好国家与纳税人、立法与行政、中央与地方等多维度的复杂关系。

　　财税改革的“顶层设计”
　　税收法定原则已经在我国的法律层面得到了正式确立。但是目前，我国的税收法律体系，距离这一要求还有相当大的差距。

　　《中国经营报》：去年两会期间，“设税权”归属问题引起社会广泛讨论，成为了两会代表、委员们讨论的焦点之一。今年的两会即将召开，在过去的一年里，“设税权”归属问题有什么变化？

　　刘剑文：“设税权”问题的本质是如何落实税收法定原则。以前，这一观念只是在法学界达成了一致，现在，随着社会经济的发展进步，这一观念已深入人心，并且得到了最高决策层领导的高度重视。

　　值得注意的是，去年11月，党的十八届三中全会后，《决定》积极回应了社会各界的呼吁，在“推动人民代表大会制度与时俱进”一条中正式写入“落实税收法定原则”，并且在“推进法治中国建设”部分中着重强调了对法规、规章、规范性文件的审查以及对行政执法的监督。

　　这是“税收法定原则”第一次写入党的重要纲领性文件中，凸显了未来我国加强税收立法的“顶层设计”。

　　《中国经营报》：目前，我国现行的法律体系中对于税收法定原则是如何规定的？
　　刘剑文：目前，我国还没有将税收法定原则上升到宪法原则的高度。我国《宪法》第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”

　　一般认为，尽管税收法定原则目前在我国宪法中有一定的依据，但这一规定并没有完整、准确体现税收法定主义的精神。不过，税收法定原则已为我国现行立法实践所接受、确认。

　　《立法法》第8条明确地将财政、税收基本制度作为法律保留事项，只能通过制定法律予以规定。《税收征收管理法》第3条则规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自做出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”

　　这表明，税收法定原则已经在我国的法律层面得到了正式确立。但是目前，我国的税收法律体系，距离这一要求还有相当大的差距。在现行的18个税种中，只有《个人所得税法》《企业所得税法》和《车船税法》这3部法律，绝大多数税收事项都是依靠行政法规、规章及规范性文件来规定，税收授权立法明显居于主导地位。

　　正确处理改革和立法的关系
　　立法与改革应当是相辅相成、互相促进的。深化财税体制改革的过程，也应当同时是落实税收法定原则的过程。

　　《中国经营报》：你曾向全国人大法工委提交了一份材料，提出全国人大应择机废止1984年以来给予国务院设置税种的有关授权，由全国人大以立法形式确定各类税种的设置和征收。由于涉税权涉及现行的财税体制改革，你认为，具体该如何实施呢？

　　刘剑文：从实现路径来看，我建议全国人大择机废止1985年的税收立法授权，正式收回税收立法权。需要说明的是，这并不意味着现有的税收法规、规章自动失效，因为收回授权只能对撤销之日以后发生效力，而不会产生溯及效力。

　　在全国人大立法之前，现行的税收行政法规仍然有效，但要遵循一个原则，即国务院可以在不增加纳税人税负的前提下对现行税收条例进行修改；这也不排斥今后的新授权立法和授权试点，但这些授权都应当遵循具体、明确、“一事一议”的标准，不能再进行空白授权和一揽子授权。

　　应当看到，税收法定并不要求一切税收问题都必须制定法律，而是强调税收行为必须满足合法性的要件，必须获得法律的明确许可或立法机关的专门授权。

　　《中国经营报》：有观点认为，税收法定固然重要，但立法耗时太长，不符合改革的效率要求，因此我国的税制改革还是应当摸着石头过河。你怎么看这个问题？

　　刘剑文：我认为这种观点没有清晰地认识到改革与立法的关系，也没有很好地理解《决定》“顶层设计”的思维、对“落实税收法定原则”的要求。

　　首先，“落实”不仅仅要在观念上加以确立、在纸面上加以宣示，更要在改革中将税收法定付诸实践，尽快把各个税种的规定上升为法律。

　　在本届全国人大常委会公布的立法规划中，增值税法等单行税法被列入第一类立法项目，这就充分表现出落实税收法定原则的决心。