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5.社会因素。按照新制度经济学的一般理论，制度是由正式规则、非正式规则和实施机制三部分组成。正式规则指的是成文的税法及相关法规、规章，实施机制则是税收征管活动。在这三部分中，起到至关重要作用的是非正式规则，它是正式规则形成的基础和前提，也是实施机制能否有效发挥作用的保障。社会因素就可以概括为非正式规则的集中体现，它包括在思想、文化、传统、道德、意识形态中，是在人类长期发展过程中形成的一种“潜规则”，如守法、诚实、守信等。这些“潜规则”具体到税收活动中则表现为公民的纳税意识、社会成员的道德水平以及社会各阶层对税收活动的理解等。“潜规则”从意识上影响着纳税人的遵从程度，进而影响着税收征管的成本。 四、发达国家降低税收征管成本的有益经验 1.经济思想对税收征管成本的影响是明显的。凯恩斯的国家干预理论体现在税收征管上是通过国家强制力，加强对纳税人的控制，严厉打击偷税者。在这种理念下，税务检查所耗费成本较高。随着新自由主义思潮的涌现，新公共管理理论以理性人为假设，希望通过“看不见的手”来实现个人利益和公众利益的统一。 经济理念的改变体现在税收征管上就是西方发达国家开始摒弃传统的对纳税人的偷逃税行为严查重罚的做法，而代之以更加“人性化”的做法。它们更加注重对征税行为的成本—效益分析，通过提供高质量的服务降低税收征管成本，提高纳税遵从度。例如一贯以严厉著称的美国联邦税务局进行了业务重组，把“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳税义务并通过使税法公平适用于所有纳税人，以此为美国纳税人提供高质量的服务”作为工作信条，并把为每位纳税人提供一流的办税服务、为所有纳税人提供旨在确保税法得到公平实施的服务和创造高质量的工作环境作为三个战略性目标。 2.企业管理思想的融入。新公共管理思想主张将企业家精神引入政府管理之中，运用企业经营管理中较为成熟的技术、手段和经验为纳税人提供高质量的服务。这样，纳税人的地位从被监管的对象转变为商业性客户，而征税机关则成为商业企业，其内部管理也从行政管理中解放出来，向企业化管理转变。 众所周知，行政管理一贯以低效、腐败著称，而企业化管理则能够充分调动参与者的积极性。虽然税务机关不可能以“利润最大化”为工作信条，但企业管理中可借鉴的部分可以有效降低税收征管的成本，因为不论是企业还是政府，低成本都是有效率的表现之一。因此，引入企业管理思想可以对征管成本的降低产生积极的影响。 美国联邦税务局对所设计的未来组织模式进行了更加专业化的分工，不再按照行政职能进行划分，而是以面向客户（纳税人）的要求进行组织架构，直接为纳税人提供服务，减少了中间的成本耗费。税务机关的内部管理按照委托—代理理论制定了有效的激励机制，诱导代理人去实现委托人的目标，使其符合委托人的利益。美国联邦税务局的做法是针对组织效率实行“扁平化”管理，减少中间层耗费，同时对战略管理层、操作层和一线员工层，依据工作业绩进行评估考核，作为晋升和奖励的标准。这样，减少了税务官员的寻租动机，减少了不必要的征管成本浪费。 3.公共选择理论的引入。公共选择理论模型中，通过对官僚的“经济人”假设推导出了官僚制度运转效率低下，政府也会失灵的结论。该理论认为要消除低效、失灵现象，关键在于消除公共垄断，在公共部门恢复竞争，引入市场和准市场机制，促使公共部门管理的社会化。在西方发达国家，充分利用中介组织和社会团体为纳税人提供大量纳税服务，这些措施大大降低了税收征管成本。 4.“成本企画”的引入。成本企画是一种先进的成本控制方法，它通过一种事前对成本的分解、控制达到事中、事后降低成本的目标。税收征管成本的筹划也可以借鉴这一先进的成本管理模式，从税收征管成本的源头抓起，从税收制度的设计阶段就充分考虑成本因素，对实际情况进行调查分析，避免后续过程中的成本耗费。在税制设计完成后，各种可能的成本就应该体现出来，征管成本应被维持在一个合理的范围内，这样就可以排除无序的成本耗费的发生。 五、启示 与传统的税收征管相比，我国现阶段的税收征管工作面临着更大的挑战，新技术、新经济的强有力冲击，使得我们不得不对传统征管做出调整，以提高效率来适应现阶段的要求。 在税收征管成本的管理上，我们多从改进管理方法和加强管理者教育上入手，但收效甚微。从国际经验上看，宜从观念、理论、制度和技术的创新上入手，把成本管理建立在符合市场经济发展要求的基础上。笔者认为以下措施能有效降低征管成本：推行多元化纳税申报制度；从观念上树立纳税服务意识；大力发展和改善税务中介组织；实现税务机构内部管理的高效化改革；加强税收信息管理，加快税收征管信息化建设；完善税收征管相关制度，创造税收征管的优良环境。 总之，在借鉴发达国家先进经验的基础上，结合我国税收征管的具体情况采取相应的应对措施，可以有效地降低税收征管成本，提高征管效率。 |
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