回眸两会上的收税权之争

　　赵冬苓没有想到，第一次当选全国人大代表，她就“火”了一把。

　　作为一名曾经获得过金鸡奖最佳编剧、飞天奖最佳编剧的专业编剧，这一次，让她走红的不是剧本，而是一个议案。议案的名字叫做《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或条例的议案》。主要内容为：税收立法权本属全国人大，但在1984年和1985年，全国人大两次授权国务院税收立法权。现在，作为最高立法机关，全国人大应该收回税收立法权。

　　对此，中国财税法学研究会会长、北京大学财税研究中心主任刘剑文接受《华夏时报》记者采访时也表示，此前全国人大对国务院的授权属于“空白授权”，它违背了税收法定主义的基本理念，不能充分体现民意，容易使征税机关的公权力缺乏约束，从而带来诸多弊端。

　　议案引关注
　　赵冬苓之所以提出这个议案，十分偶然。

　　3月1日，“国五条”细则颁布，引起公众的广泛关注，也让她注意到了税收的问题。她咨询专家得知，“国五条”细则提出的对出售自有住房按转让所得20%征收个人所得税的行为并无不妥，因为个税本来就是由全国人大立法通过的，合乎立法要求。但与此同时，她却发现税收立法中存在的其他问题：中国大部分税收都没经过全国人大立法，而是由全国人大授权给国务院，通过暂行条例等形式制定。如今，距离全国人大授权已经过去了近30年。

　　针对这一问题，赵冬苓开始准备议案。3月7日，议案正式形成。按照规定，她需要找到30位代表联署才能生效。让赵冬苓意外的是，她在找代表联署的时候，大多数代表都非常支持，特别是企业界的代表，有的甚至主动找上门来要求联署。

　　赵冬苓的这份议案引起很大反响。3月9日下午，赵冬苓将议案正式上交大会议案组。很快，在一小时之后的十二届全国人大一次会议记者会上，就有记者就这份议案提问。对此，全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰答复说：“什么时候收回，我们还要认真地研究、分析大家的意见，在适当的时候考虑这个问题。具体没有路线图，也没有时间表，但是我们会回应公众的关切。”

　　对于信春鹰的答复，赵冬苓并不满意。她告诉记者说，她这次提出的议案的最大价值在于把税收立法权带进了公众视野。而她也将持续不断地关注此事。

　　税收立法权之争
　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授曾撰文指出，我国现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征的，剩余的15项税种则全部由国务院制定暂行条例开征，其收入占税收总收入的70%。

　　在此基础上，形成了每年数以万亿元的财政收入，而民众的普遍感觉则是税负偏重。全国人大代表、开山集团董事长曹克坚就表示，两会前他特意找了很多民营企业从业者了解他们的诉求。大家普遍觉得，现在做企业很不容易，特别是中小型企业，生存环境太艰难。所以，很多民营企业老板都希望国家能减免一部分税收。

　　刘剑文表示，国务院制定暂行条例开征新税种，是历史原因造成的。但是现在，税收立法权回归全国人大的条件已经成熟。

　　刘剑文举例说，授权立法的情况曾经非常普遍，但是现在，其他很多领域都已经得到了解决。例如在金融法领域，已经由全国人大或全国人大常务委员会制定了商业银行法、证券法、证券投资基金法和保险法等一系列法律，法律体系基本已经完善。而在企业法领域，也有包括公司法、中小企业促进法、企业国有资产法等一批法律纷纷出台。

　　在税收立法领域，也曾经有人进行过尝试。早在2008年，首次参加全国政协会议的朱征夫就因为政府连夜开征“印花税”向全国人大提出过建议：新税种开征、税率变更应由全国人大决定。但是，朱征夫的议案最后不了了之，只得到全国人大法工委“高度重视，进行调研”的答复。同样，5年前，十一届全国人大常委曾计划将增值税等重要税种纳入立法规划，但直到该届人大任期结束，也只是将车船税通过了立法。

　　之所以如此，在刘剑文看来，是因为税收领域最复杂、最敏感，涉及的利益也最多。要进行税收立法权转移，会涉及到国家和纳税人的税负平衡，还会涉及到中央和地方的利益分配。

　　刘剑文告诉记者，要想推动全国人大收回税收立法权，关键还是需要政府部门转变思维方式，用法治思维和法治方式去解决社会问题和社会矛盾。

　　而最新消息显示，3月14日，据媒体报道，全国人大代表、全国人大财经委委员、国家税务总局副局长王力表示，要创造条件，适时制定增值税法，要研究推进房地产税立法工作。应在进一步扩大试点的基础上，争取列入全国人大立法计划。通过立法，可以充分反映社会各界的意见，有利于构建和谐征纳关系。

　　观  点
　　税收立法权回归人大路径之析
　　刘剑文(中国财税法学研究会会长、北京大学财税研究中心主任)
　　近期，随着国务院常务会议提出“扩大房产税征收试点范围”，关于房产税改革的讨论十分热烈，试点工作的扩围似乎已经箭在弦上。然而，并非通过由全国人大及常委会立法程序来推动房产税的改革。对此，公众质疑有关政策的正当性、合法性就不难理解了。如果房产税改革试点的政策缺乏公众的有效支持，那么其实施效果就可能会打折扣，并因此增加税收行政执法的成本和风险，可能引发新的社会问题和社会矛盾。所以，看似只是房产税改革试点的问题，但却是我国近30年来税制改革的缩影。

　　在我国，全国人大及常委会授权国务院税收立法权，是基于适应改革开放政策的需要。《宪法》规定税收立法权是全国人大的固有权力，但全国人大可以授权国务院立法。因此，改革开放之初，考虑到我国法制建设尚处于起步阶段，对建立现代税制的经验和条件都不够，当时迫切的改革需求无法等待全国人大繁琐漫长的立法程序，于是，由全国人大及常委会授权国务院行使税收立法权，便成为了当时最为可行、又不违反基本法律的一项“解决方案”。

　　全国人大及常委会曾对国务院作了两次税收立法方面的授权。第一次是1984年《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》（以下简称“1984年授权决定”）。第二次是1985年《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》（以下简称“1985年授权决定”），“1985年授权决定”是范围相当广泛的授权。正是根据这两次授权，国务院制定了数量众多的税收暂行条例，构成了当前我国的基本税收制度，并以此为基础，形成了每年数以万亿元人民币计的税收收入。

　　在我国特定时期，税收授权立法能使各种税收关系及时得到法律规范的调整，促进了税法体系的日渐完善，客观上推进了税制改革。但与此同时，由于税收授权立法缺乏有效的监督机制，事实上，也导致了行政权力的恶性膨胀，往往以“税制改革试点”之名，实则延缓税收立法的进程，使得我国形成并长期保有着世所罕见的以行政法规、规章为主要构成内容的税法体系。

　　全国人大及常委会通过两次授权，将设立税种的整体立法权授权国务院，这是改革开放刚刚起步的特殊历史背景下的特殊选择，意为“暂行”。然而，这一“暂行”的权力，却被行使了长达30年之久。这30年间，“中国特色的社会主义市场经济法律体系”已经建成，“依法治国”也成为治国理政的国家战略。但事关所有公众利益的税收立法权，仍不能遵循税收法定原则，代表全体人民行使最高权力的全国人大对于税收立法和监督的基本权力仍然“旁落”，这不能不说与我们过去近20年间在“依法治国”领域取得巨大成就形成了鲜明的对比。

　　在法治国家，税收法定原则有利于约束征税机关的公权力、维护纳税人的基本权利。同时，税收法定原则对征税机关也是“利好”，因为可以提高税法层级，增强税法刚性，有利加强征管。无疑，作为人类社会普世价值的税收法定原则，在今日之我国也成为社会的共识了。

　　尽管全国人大常委会在2009年6月废止了国务院“1984年授权决定”，但是授权范围更为广泛的“1985年授权决定”至今仍然有效。综上，可以说，鉴于我国目前的实际，税收立法权回归全国人大的条件已经成熟。

　　然而，税收立法权应当如何回归全国人大呢？我们认为，有两条实现道路：一是采取直接废止的方式，即参照2009年6月《十一届全国人大常委会废止部分法律的决定》的形式，择机废止包含“设税授权”在内的“1985年授权决定”。二是可以采取间接收回的形式，即尽快地把现行税收暂行条例上升为法律。从国家发展的长远考虑，应当由全国人大主导，制定有关财税的法律，并以国家立法这一通过程序体现“全民意志”的形式。但立法设立税种，是需要付出时间成本的。我们比较倾向于将两种道路有机地结合起来进行考虑。

　　废止“1985年授权决定”，让税收立法权如何回归全国人大，说起来简单，但做起来会遇到复杂的、技术性的难题。因此，在这一进程中，应当处理好以下三个问题：

　　第一，税收政策的改革与稳定性、连续性的关系。即使采取直接废止的方式收回授权立法后，并不意味着国务院依照授权而制定的行政法规自然归于无效，必须承认现行税收行政法规在税收法律出台之前的有效性，要保持现有政策的稳定性和连续性，国务院只是不能再直接进行新的立法而已。在形成新法律之前，若国务院修改税收暂行条例，应当坚持只能减税不能加税的原则。

　　第二，收回授权立法与新授权立法的关系。废止全国人大“1985年授权决定”，收回授权立法并不意味着全国人大及常委会今后不再对国务院进行新的税收授权立法。

　　第三，法律保留与授权立法的关系。税收法律为主、税收行政法规为辅的税收法律体系是税收法定原则的基本要求，基本或重大经济关系应当由国家制定的法律予以调整，授权立法在税收法律体系中只能处于辅助地位。依据《宪法》和《立法法》，明确划定授权立法范围和法律保留事项。属于严格法律保留事项必须由全国人大及其常委会制定法律，国务院不得以行政法规进行规范，立法机关也不能随意授权。