非正常户认定被判违法，给全国税务机关敲了警钟

上海市第二中级人民法院行政判决书

（2017）沪02行终520号

　　上诉人：上海汕銮企业管理咨询有限公司

　　被上诉人：上海市崇明区国家税务局第五税务所

　　被上诉人：上海市崇明区国家税务局

　　上诉人上海汕銮企业管理咨询有限公司(以下简称“汕銮咨询公司”)不服原上海市崇明县国家税务局第五税务所(以下均简称“第五税务所”)、原上海市崇明县国家税务局(以下均简称“崇明国税局”)税务行政处罚和行政复议一案，不服上海市崇明区人民法院(2017)沪0151行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

　　原审法院认定：2016年9月19日，包括第五税务所在内的十家税务所联合在上海市地方税务局崇明县分局网站发布送达公告，向包括本案汕銮咨询公司在内的1154户单位，送达《责令限期改正通知书》(崇地税限改〔2016〕9号)，告知被送达单位因其未按照《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《税收征管法》)第二十五条及相关法律法规规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料，限其于2016年10月21日前到上海市地方税务局崇明分局各办税服务厅进行纳税申报与报送纳税资料，改正税务违法行为，如逾期仍不改正的，将按照《税收征管法》、《税务登记管理办法》的相关规定进行处理。嗣后，汕銮咨询公司在经营过程中发现，其无法正常开具发票，且处于非正常户状态，故于2016年11月29日，前往公司注册地税务机关询问。当日，第五税务所作出了沪国税崇五简罚〔2016〕10011号《税务行政处罚决定书(简易)》，以汕銮咨询公司未按照规定期限办理纳税申报和报送纳税资料为由，根据《税收征管法》第六十二条的规定，对汕銮咨询公司罚款人民币(以下税种均为人民币)1,000元，汕銮咨询公司当场缴纳了罚款，原上海市崇明县国家税务局第七税务所于当天解除了对汕銮咨询公司的非正常户认定。汕銮咨询公司对第五税务所的处罚决定不服，于2017年1月3日向崇明国税局申请行政复议，要求撤销第五税务所作出的罚款决定。2017年1月6日，崇明国税局予以受理，并于1月9日向汕銮咨询公司发出了受理复议通知书，1月17日，第五税务所进行答复并提交证据依据。2月28日，汕銮咨询公司提出召开听证会的申请，崇明国税局未予准许并于3月2日作出沪国税崇复决〔2017〕1号行政复议决定，维持了第五税务所作出的处罚决定。汕銮咨询公司遂向原审法院提起诉讼,请求判决：1、撤销第五税务所作出的沪国税崇五简罚〔2016〕10011号税务行政处罚决定，并返还1,000元及其银行利息；2、撤销崇明国税局作出的沪国税崇复决〔2017〕1号税务行政复议决定；3、撤销第五税务所作出的对汕銮咨询公司的非正常户认定；4、第五税务所和崇明国税局代其工作人员向汕銮咨询公司公开赔礼道歉，并在公告栏上进行公示；5、由第五税务所赔偿汕銮咨询公司因复议产生的交通费、通信费、邮费、咨询费等各项费用计1,000元。

　　原审法院认为：根据《税收征管法》的相关规定，纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款，罚款在二千元以下的，可以由税务所决定，因此第五税务所具有作出被诉处罚决定的职权依据。汕銮咨询公司未按照规定的期限对所属期为2016年8月1日至8月31日的个人所得税进行纳税申报，第五税务所通过税务网站进行公告，责令汕銮咨询公司限期改正，符合《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》关于公告送达的规定，因对汕銮咨询公司的罚款属于1,000元以下的行政处罚，第五税务所适用简易程序作出处罚决定并送达处罚决定书，程序合法。在案件审理过程中，第五税务所提供的证据中的截图时间晚于其认定汕銮咨询公司违法事实的时间，第五税务所辩称该截图只是载体，第五税务所系通过税务网站系统查询知道汕銮咨询公司未按规定对所属期为2016年8月1日至8月31日的个人所得税进行纳税申报的事实，对此原审法院认为因第五税务所无法预知汕銮咨询公司提起诉讼，而汕銮咨询公司的违法事实在税务网站系统均能随时查询，故第五税务所的该辩称意见予以采纳，其认定汕銮咨询公司未按照规定期限办理纳税申报和报送纳税资料，并根据《税收征管法》第六十二条的规定作出罚款1,000元的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。汕銮咨询公司要求撤销该行政处罚决定及返还罚款和利息的诉讼请求难以支持。

　　关于复议程序，双方争议的焦点在于，汕銮咨询公司申请听证后崇明国税局未组织听证，程序是否违法。根据《中华人民共和国行政复议法》、《税务行政复议规则》的有关规定，行政复议原则上采用书面审查的办法，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。可见，对于听证的审查方式，法律法规并无强制性规定，崇明国税局认为第五税务所作出的罚款1,000元的处罚决定不属于重大、复杂案件，未组织听证，并无不当。汕銮咨询公司要求撤销行政复议决定的诉讼请求，不予支持。需要指出的是，崇明国税局的工作人员向汕銮咨询公司法定代表人口头表示可以组织听证，而之后决定不组织听证后又未予及时告知，确有不妥，望在今后的工作中加以改进。

　　关于第五税务所作出的对汕銮咨询公司的非正常户认定，本院认为，根据《税务登记管理办法》第四十条的规定，已办理税务登记的纳税人未按照规定的期限申报纳税，在税务机关责令其限期改正后，逾期不改正的，税务机关应当派员实地检查，查无下落并且无法强制其履行纳税义务的，由检查人员制作非正常户认定书，存入纳税人档案，税务机关暂停其税务登记证件、发票领购簿和发票的使用。本案中，第五税务所在责令汕銮咨询公司限期改正，汕銮咨询公司未改正的情形下，虽派员进行了实地检查，但该检查流于形式，对汕銮咨询公司实际情况并未检查到位，审理中第五税务所亦未能提供充分证据证明汕銮咨询公司查无下落并且无法强制履行义务，故第五税务所将汕銮咨询公司认定为非正常户，依据不足，应予撤销。因该非正常户认定已经被解除，不具有可撤销内容，依法确认其违法。

　　关于汕銮咨询公司要求赔礼道歉并进行公示的诉讼请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条的规定，只有行政机关作出的行政行为在侵犯人身权的同时，还造成受害人精神损害的，行政机关才承担消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的责任。汕銮咨询公司公司系单位，不存在人身权受侵害的情形，故不予支持。对汕銮咨询公司要求第五税务所赔偿交通费等支出共计1,000元的请求，审理中汕銮咨询公司未能提供相关证据予以证明，且其并非因第五税务所的违法行政行为而产生的直接损失，故亦不予支持。原审遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认第五税务所于2016年11月4日对汕銮咨询公司所作的非正常户认定违法；二、驳回汕銮咨询公司的其余诉讼请求。判决后，汕銮咨询公司不服，向本院提起上诉。

　　上诉人汕銮咨询公司上诉称：被上诉人第五税务所未在行政复议举证期限内提供证据，违反规定。被上诉人崇明国税局未组织召开听证会，程序违法。原审法院认定第五税务所采取公告方式送达税务文书合法，却未对电子公告的真实性进行比对。第五税务所提供的调查现场照片无具体时间、执法人员，原审法院认定该照片的拍摄时间缺乏依据。原审法院对上诉人提供证据未全面审查，对上诉人提供的录音认为私自录制，真实性无法确认而不作认定，但上诉人提供的录音内容完整、声音清晰，与本案有关联性，能证明事发时的客观情景。第五税务所未提供证据反驳剥夺上诉人陈述和申辩权的事实。第五税务所作出的非正常户认定行为违法，虽已解除，但仍应在税务系统撤销对上诉人的非正常户认定公告，消除影响，恢复上诉人的名誉和信用。对上诉人赔偿往来崇明的交通费、通信费、信件邮寄费用。崇明的地理位置特殊性、交通工具的单一性可以认定，无需上诉人举证相关经济损失的材料。综上，原审判决错误，故请求撤销原审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。

　　被上诉人第五税务所辩称：上诉人未申报2016年8月的个人所得税，根据《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第一百零六条的规定，进行网上公告，限包括上诉人在内的相关企业限期整改。由于上诉人逾期未整改，第五税务所在现场检查后，根据《税务登记管理办法》第四十条对上诉人作出非正常户的认定。在对上诉人按简易程序作出行政处罚前，在税务所的办事窗口对上诉人进行了口头的事先告知，上诉人一审提供的录音也可以证明。上诉人申辩其是新企业，认为未对其进行相应的培训。现鉴于作出行政处罚的主体不适格,被上诉人第五税务所自行撤销被诉的行政处罚决定，请求二审法院依法判决。

　　被上诉人崇明国税局辩称：其作为税务行政复议机关，已履行了法定的复议职责，鉴于第五税务所自行撤销被诉行政处罚决定，故崇明税务局亦撤销了被诉的行政复议决定。请求法院依法判决。

　　本院经审理查明：原审认定事实并无不当，本院予以确认。另，被上诉人第五税务所在本院审理期间以作出的行政处罚决定的主体不适格，自行撤销沪国税崇五简罚〔2016〕10011号税务行政处罚决定。被上诉人崇明国税局亦自行撤销沪国税崇复决〔2017〕1号税务行政复议决定。

　　本院认为：根据《税务登记管理办法》第四十条的规定，已办理税务登记的纳税人未按照规定的期限申报纳税，在税务机关责令其限期改正后，逾期不改正的，税务机关应当派员实地检查，查无下落并且无法强制其履行纳税义务的，由检查人员制作非正常户认定书，存入纳税人档案，税务机关暂停其税务登记证件、发票领购薄和发票的使用。本案中，被上诉人第五税务所在公告责令上诉人限期改正，上诉人未改正的情形下，虽派员进行了实地检查，但该检查流于形式，被上诉人第五税务所亦未能提供充分证据证明上诉人查无下落并且无法强制履行义务，故被上诉人第五税务所作出非正常户认定，依据不足。因该非正常户认定已经被解除，不具有可撤销内容，原审法院依法确认其违法的判决正确。

　　根据《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》，个人所得税由地方税务局负责征收和管理。原上海市地方税务局崇明县分局在网站发布送达公告，向包括上诉人汕銮咨询公司在内的1154户单位，送达个人所得税申报责令限期改正通知。现被上诉人第五税务所以其作出的行政处罚决定主体不适格为由，自行撤销被诉的行政处罚决定，故被诉行政处罚决定已无可撤销的内容，依法确认其违法。被上诉人第五税务所退回上诉人罚款1,000元。被上诉人崇明国税局所作行政复议决定亦自行撤销，故一并确认违法。

　　关于上诉人汕銮咨询公司要求赔礼道歉并进行公示的诉讼请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条的规定，只有行政机关作出的行政行为在侵犯人身权的同时，还造成受害人精神损害的，行政机关才承担消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的责任。上诉人不存在人身权受侵害的情形，故上诉人的该项诉讼请求不符合法律规定，本院不予支持。上诉人要求赔偿交通费、通信费、信件邮寄费等支出共计1,000元的请求，在一审审理中未能提供相关证据予以证明，且上诉人所主张交通费等损失，并非《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条所规定的直接损失，上诉人主张赔偿缺乏法律依据，故本院亦不予支持。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第七十九条、第八十九条第一款第(三)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条、第三十六条之规定，判决如下：

　　一、维持上海市崇明区人民法院(2017)沪0151行初19号行政判决第一项；

　　二、撤销上海市崇明区人民法院(2017)沪0151行初19号行政判决第二项；

　　三、确认被上诉人上海市崇明区国家税务局第五税务作出沪国税崇五简罚〔2016〕10011号《税务行政处罚决定书(简易)》的行政行为违法。被上诉人上海市崇明区国家税务局第五税务所应退还上诉人上海汕銮企业管理咨询有限公司罚款人民币1000元及自2016年11月29日起至退还日止的利息(以人民币1000元为基数、按银行同期存款利率计算)；

　　四、确认被上诉人上海市崇明区国家税务局作出的沪国税崇复决〔2017〕1号《税务行政复议决定书》的行政行为违法；

　　五、驳回上诉人上海汕銮企业管理咨询有限公司的其他诉讼请求。

　　二审案件受理费人民币50元，由被上诉人上海市崇明区国家税务局第五税务所负担。

　　本判决为终审判决。

审判长李金刚

审判员张晓帆

审判员田华

二〇一八年二月八日

书记员桑彦雯