以信息化为依托实施税源精细化管理的思考

　　税源管理是一项通过对涉税经济活动和行为中有关信息和数据的掌握，全面了解经济活动的发展变化，规范涉税行为，为税收收入的组织管理和税收政策制定提供决策支持的税收管理活动。税源管理是税收管理的基础，是决定税收征管水平的重要方面，是税务机关面对税收管理科学化、精细化要求的重大考验。税源精细化管理要求按照“最大限度地细致掌握税源、税基信息”的理念深化税源管理。近年来，国家税务机关越来越重视税源管理，相继出台了《税收管理员制度》、《关于进一步加强税源管理工作的意见》等制度文件，明确了岗位职责，落实管户责任，规范了税源管理的要求。随着新一轮征管改革的深入开展，税收信息化建设不断深入，为税源监控管理提供了制度和技术保证。因此，探索如何进一步以信息化为依托实施税源精细化管理，是当前我们税务机关研究的重要课题。笔者结合广州地税近年以信息化为依托实施税源管理的实际情况，就实施税源精细化管理谈几点粗浅的认识。

　　一、当前税源管理的现状分析

　　（一）税源管理仍停留在以重点税源统计分析为主的初级管理水平上，缺乏对整体税源的动态管理。

　　目前我们把主要力量放在纳税大户的重点管理上。如广州地税2003年开始对全市年纳税100万元的重点户，统一通过“上网”报送涵盖67个主要指标的涉税数据。市局计统部门按季度分析制作重点税源分析预警报告，加强了重点税源的管理。但是由于税收管理员制度还处于应用初期，在实际工作中运用的水平还有待提高，业务流程局限于对重点税源企业的静态统计和事后分析，重“管事”轻“管户”，缺乏对整体税源的动态管理，对大量中小企业未纳入税源管理与监控的范围，导致税源监控严重缺位，特别是对征管工作中的薄弱点和问题易发点的纳税企业——重点户的管理相对弱化。如果这些企业采用各种手段控制缴交税数额，使之达不到税务机关认定的重点税源标准，而不纳入重点管理，导致偷逃税行为一直延续，会给国家造成重大损失。

　　（二）税源信息失真、信息占有量匮乏的问题严重制约了税源管理与监控工作的纵深发展。

　　由于税务部门尚未形成广域意义上的税源监控网络和管理监控机制，国、地税、工商、银行等之间还没有全部联网，纳税人生产经营信息搜集传递方式原始、单一、滞后，没有形成真正意义上的税银一体化。目前税务机关对税源的掌握还停留在纳税人所提供的税务登记资料、纳税申报资料以及企业财务报表等有限的静态基础资料上，缺乏与纳税相关的其他信息和非财务信息的比对、验证，在一定程度上助长了企业纳税申报时的侥幸心理，导致申报准确率不高。如在广州地税2007年一季度81户重点税源预警企业中，声称财务数据填报错误的企业有15户，占18.5%，影响了重点税源预警质量。另一方面，信息来源渠道不畅、信息占有量匮乏，对企业的发展前景、发展规模的预计等最具监控价值的动态资料掌握相当少，缺乏全程动态监控机制，给税务机关对重点企业的经营发展状况、辖区的经济发展趋势做科学预测带来一定难度。事实上，现阶段根据重点税源信息分析的结果，只能反映重点税源户申报税源的变化，难以从中全面、长效评估业户的实际征收率和税源潜力，严重制约了税源管理与监控工作的纵深发展。

　　（三）纳税评估仅仅作为对部分企业税源监控的一种管理手段，其监控的范畴只停留在微观税源上。

　　纳税能力估算在微观上类似于对企业的纳税评估，在宏观上是对一个国家、地区、行业可征税收总能力的估算。纳税能力估算在世界发达国家被认为是一个检测和监控税源的最佳方案，而在我国却未能得到有效应用，纳税评估仅仅作为对部分企业税源监控的一种管理手段。究其原因，是目前我国纳税评估的具体指标不明，基础信息不统一，评估分析手段不完善等问题造成的。当前，我国纳税评估指标是先选取各行业样本，核算行业内平均值，并假定行业内平均指标的一定幅度为正常指标，只要根据纳税人会计资料计算出来的各项评估指标值处于正常值的合理变动幅度内，就认为纳税人已真实申报；反之，将纳税人列为评估对象。但事实上，因经济发展不平衡、行业分布不均衡等客观因素，实际工作中行业筛选的样本数过少，影响了行业峰值筛选的普遍性和广泛性，采用此指标作为纳税评估的依据不现实，因而实际应用的效果普遍不佳。

　　（四）税源管理信息化水平不高，税源管理人员缺乏，税源、税基监控不力。

　　目前地方税源管理的点多、面广、任务重，而相应配备的管理人员较少。以广州地税天河管理局为例，现有管户51858户，一线管理人员131人，人均管户396户。虽然现在广州市的源泉控管上已做到全市数据大集中，具有税收分析系统、税收管理员平台的“一户式管理”等工作模块。但统计分析功能有限，特别是横向对比功能缺乏，达不到税源监控分析管理的要求。基础数据散乱纷杂，分布在多个信息系统中，格式不同、口径各异、获取困难，分析人员往往需要花费大量时间从各处采集所需数据，再对其进行繁杂的二次加工，才能在分析评估环节使用这些数据。由于税源管理信息化程度不高，税收管理员事务性工作多，对重点税源也只是心存关注、实缺监控，更谈不上深入企业了解情况，掌握纳税人生产经营财务核算等涉税信息，无法达到真正意义上的重点税源监控。

　　（五）税源监控体系不完善，没有形成税收分析、纳税评估和税务稽查三个方面联动体系。

　　税源数据的采集是基础和前提，分析评价是核心，最终的目的是要提高征管水平和质量。从整个税源的过程管理来看，主要包括分析、评价和实施三个环节，在实际操作中表现为税收分析、纳税评估和税务稽查三个方面，而在目前的条件下，各地不论是从机构、人力还是业务流程上还没有真正形成这三个方面的联动体系。税收征管查等环节联系不够密切、相互脱节现象屡见不鲜，各自职责分工不明确，造成推委扯皮现象发生。例如存在以下问题：税收分析的分级管理责任不明确；纳税评估应设在征收管理局管理科还是稽查局选案科；预警出现的问题户是否移交稽查局检查；稽查结果如何在税源管理中应用等等。

　　二、以信息化为依托实施税源精细化管理的建议

　　利用计算机存储税源管理信息，建立海量信息存储库是税源监控管理的有效手段之一。开展税源监控管理信息化建设，通过信息技术实现大量复杂的数据计算工作，替代人工劳动，是实施税源精细化管理的要求。

　　（一）规范数据采集渠道，提高数据应用效果。

　　数据是开展税源管理监控工作的唯一源点。提高数据的充裕度、可信度和易用度是提升税源管理水平的突破口。

　　1.实行“电子版”报送，提高数据的充裕度。纳税人交给征收部门的财务报表和企业所得税汇算清缴资料都是纸质件，要转化为电子数据需要软件、人员、时间等花费，为尽快填补关键数据空白需另辟蹊径。目前许多大中型企业实行了会计信息化管理；会计师、税务师事务所等中介机构也存有电子版的企业汇算清缴资料。因此要以多元化电子申报为切入点，整合归并税收法律、法规、规章要求纳税人所需报送的各类涉税信息，逐步实现“电子版”报送。目前先要求纳税人和中介机构向税务部门提交财务报表、汇算清缴报告的同时一并提交电子版，待时机成熟时，继而要求报送各类涉税信息的电子版。

　　2.实行“一网式”互联，提高数据可信度。鉴于企业内在利益驱动，从政府部门获取的协税护税信息，无疑比纳税人直接报送给税务部门的信息，具有更大的可靠度和真实性，对于我们开展数据分析、堵塞征管漏洞具有更高的价值。应加快实现税务机关与工商、银行、海关、财政、审计等方面的联网，逐步实现多种形式的电子缴税和电子结算。建立数据共享与传导机制，充分利用现有应用系统规范表、证、单、书及其数据源，统一数据接口标准，由省局统一协调，共同构建涉税信息交换平台。如目前广东省地税局初步建立了与广东省工商局的信息交换平台。

　　3.加强数据整合工作，提高数据易用度。一个体系简明、组织有序的统一数据源至关重要。数据整合的过程包括筛选、审核、集中、组织等几个环节，既要保证数据之间勾稽关系的正确性，又要保证数据在集中的基础上被高效地组织，这是数据被方便、快捷应用并充分发挥效能的基础前提。目前，广东省地税“新一代税收征管信息系统”（下称“大集中”系统）实现了全省数据大集中，各大工作模块挂在同一网上，为数据口径统一打下基础。在此基础上，应强化数据入口管理，严格采用对应菜单录入数据，避免出现“一项业务多个入口”和“多项业务一个入口”，影响查询统计分析功能。整合系统资源，按照系统效能最优原则，整合好目前在用的包括“大集中”系统（征收系统、税收分析系统、纳税评估系统等）、广州市地税局自行开发系统（如决策支持数据仓库、网上办税系统、即将开发的数据影像系统等）的资源，实现各个系统之间的有效沟通和数据准确实时共享，为税源管理提供系统、快捷、可靠的信息数据，减少“二次加工”，提高数据易用度。

　　（二）实行分类管理，实现税源管理对象细化

　　科学合理地细化管理对象是实施税源精细化管理的前提和基础。

　　1.实行户籍管理。一是实行统一的有一定规律性的纳税人编码。通过查阅纳税人编码就知道该纳税人基本情况，如：能区分正常纳税户、临时税务登记、跨区项目经营登记；能清楚纳税人所属区域、经济性质等。二是户籍基础信息要录入齐全。能掌握工商登记资料、经营地点、经营项目、投资情况、开户银行、联系方式、法人代表、财务人员、办税人员等等的信息。三是在平时要加强户籍巡查、更新。对新开业、变更、注销业户要及时更新档案，杜绝漏征漏管户和假注销、假停业或假经营等情况。四是要加强与国税、工商、技术监督等部门的横向协作，做到底子清。通过加强户籍管理，做到税收户籍明了，税源分布清楚，税基完整准确。

　　2.实行税源分类管理。一是实行分纳税户、分行业、分地段分别进行税源管理。由于目前征管力量有限，税源管理要按照抓大控中规范小的方法。从广州市地税系统看，纳税额100万元以上的重点税源企业约占纳税登记户的1%，缴纳的税收收入约占全市税收的70%；纳税额100万元以下的非重点税源企业（不含个体经营户）约占全市纳税登记户的51.53%，税收收入约占总税收收入的21.58%；个体经营户约占全市纳税登记户的47.10%，缴纳的税收收入约占全市税收收入的4.35%.笔者建议，按照纳税人的经济性质、所属行业、规模大小（可根据以上年纳税额的分类，或产值分类）等指标，将纳税人进行分类排队。对重点税源企业要实行专人管理，定期轮换；对中小型企业实行按地段分行业管理，设立片管员，实行划片管理。二是探索建立重点税源企业监控分析管理平台。及时了解和挖掘重点税源企业的财务核算和相关生产经营情况，转换为经济指标数据，录入重点税源企业信息，实现网络化的税源实时监控。税源管理分析员借助一些统计分析软件，对系统积累的财务核算数据、同行业均值、经济数据、外部门数据进行经济分析、预警分析等，以此达到对1%的企业监管实现对70%以上税源控管的目的。将自动化分析结果按照管理层级和数据权限发送给管理员及相关责任人，通过多维度分析，增强税源管理工作的针对性和重点税源管理工作的刚性。三是加强对中小型企业实行管理。由于中小型企业数量所占比重达51.53%，因此抓好中小型企业的管理，对提升纳税意识，优化纳税环境，摸清行业税负等具有重要作用。对中小型企业要在督促建帐建制、规范核算的基础上，实行分行业管理，掌握各行业中小企业税源的规律，通过纵、横对比，强化管理，实现中小企业纳税申报的真实性和准确性。四是对个体业户实行以核定为主的管理办法。对于比重达47.10%的个体经营户要采取以核定为主的管理办法。注意把握好三个环节：调查过程中要详细，要根据座落位置、门店大小、从业人员、从事行业、毛利率水平等方面逐一调查建档；定税过程要公平，要阳光定税，严格落实《最低税负警戒线制度》，实行税负公开。

　　3.抓好源头控管。一要进一步加强税控装置的推广。要根据各地实际情况，积极推广应用税控收款机及相关税控装置，从机制上有效控管税源，切实掌握纳税人生产经营的真实状况。二要加大对纳税人采用现金结算交易的监控管理。现行银行票据结算管理制度规定，企业开设的基本账户可按用途提取现金，银行对现金支票提取额度未作明确限定，因此，不少纳税人采用现金方式进行交易结算，使得税务部门难以及时准确有效地实施税源监控。为此，建议改进银行结算制度，严格现金交易管理，并制定相关规定，将现金交易信息及时向税务机关通报。税务机关要加大对纳税人开设银行账户及账户报告情况的监控力度，建立对纳税人现金交易交叉稽核机制，以防止和减少税源流失。三要加大对代扣代缴税款的管理。对税源流动性较大、易于流失的税种，如车辆税收、个人所得税、出租房产税、印花税等，要及时掌握应税项目，抓好源头控管，实行代扣代缴。逐步建立代扣代缴税款电子帐册，如：个人所得税实行实名申报缴交税款，按唯一的身份证号码进行识别，年终与个人申报数进行对比监控。如果扣缴义务人不向税务机关报送代扣代缴、代收代缴报告表和有关资料的，可以依照《征管法》第62条罚则的规定责令限期改正，可以处以2000元以下的罚款；情节严重的，处以2000元以上10000元以下的罚款，以此促进相关数据信息的搜集和管理。

　　（三）以纳税评估为主线，实现税源微观管理与宏观管理的有机结合

　　开展纳税评估是全面开展涉税数据采集、深入进行涉税数据分析、促进征管与稽查的衔接、强化税源管理的一种有效手段。

　　1.建立科学的纳税评估模型。当前，纳税评估在我国还处于摸索阶段，首要的任务是建立健全分税种、分行业、分规模级次的纳税评估体系。只有吃透“从税源到税收”的整个“产税”机制的每个环节，深刻洞察各环节指标在“产税”过程中的含义及关系，精确把握各指标数值间不同类型的相关特性及其对“产税”过程的控制意义，才能够遴选出真正有价值的指标，并选择与其间相关关系相适应的特定分析方法，这样建立起来的监控指标和评估方法才能真正实用、有效，在业务实践中才能发挥更大指导作用。如：行业平均增值率、平均利润率、平均税负率、平均物耗能耗等评估指标体系。

　　2.建立“金字塔”式的纳税评估模式。在建立科学的评估指标后，要将税源分析监控、单户纳税评估、税收信息采集有机的结合起来，由目前单户评估向行业性深层次评估方向发展，实现由点到线、由线到面的突破，逐步建立“金字塔”式的纳税评估模式。在单户评估分析中要做到“三比”即：将纳税人的当期涉税指标与历史指标作纵向对比，与同行业纳税人的涉税指标作横向对比，将实物库存及流转情况与帐册记录情况作帐实对比。加强税收分析，将税收分析贯穿于税源管理的始末：微观分析落实到重点税源企业，重点税源管理员要从个体中找出具体问题，有针对性地采取措施；中观分析深入到区域、行业和税种，分局和市局的税收分析员要找到重点税源的重要分析指标，提供参照；宏观分析在于从总体上判断重点税源企业税负纵向与横向的变化，找准税源管理上的问题与薄弱环节，科学指导管理层面上的税收实践。

　　3.“人”和“计算机”结合，建立税收预警系统。受目前各方面条件的制约，仅仅依靠系统数据和机器计算，很难达到特别理想的预警效果。一方面，税收政策等业务处理方面的规定、方式、情形，在目前信息系统中是未加描述或难以清晰描述的，暂时只能通过人工去判断甄别；另一方面，纳税人复杂多样，个案千差万别，只有靠一线管理员下户调查才能摸清真实情况，仅仅通过系统数据虽然可以发现疑点，却难以寻根问底、解决最终问题。因此，税收预警评估工作必须采用人机结合、上下联动的方式，才可能取得满意的预警效果。建立税收预警信息系统，是以征、管、查信息为依据，以信息化为依托，依靠科学手段设计监控指标体系，根据不同时期、不同地区、不同行业的监控指标上下波动幅度确定其预警值，并将预警标准指标设定在软件内，由监控系统自动对纳税人每个时期的监控指标进行计算监控。税收管理员根据预警提示的问题进行分析、审核，从而对纳税人开展及时、有效的管理。

　　4.充分利用纳税评估分析结果，堵塞税源管理漏洞。在对纳税人客观分析的基础上，根据不同情况采取不同的征管措施：一是对带有全局性的问题要建立制定完善新的征管办法，堵塞管理漏洞；二是对个性事件要与纳税人进行约谈，指出其存在的问题，帮助其改正；三是对达到偷税标准的要移交到稽查部门进行立案查处。

　　（四）以征、管、查为着力点，建立“三位一体”的税源监控体系

　　征、管、查是税收管理的三个中心环节，而且是相互依存、相互制约、协调一致的有机整体。税源管理与监控必须依据这三个环节展开。在征收环节：要加强纳税申报管理，要仔细审核申报数据的逻辑性；审核纳税申报资料和数据填写的完整性。在管理环节：一方面，要通过纳税评估、信誉等级管理、纳税人分类管理等手段，分别实施全面监控、综合监控和重点监控。另一方面，应充分发挥中介机构的力量，加强对纳税人的会计审核和企业所得税汇算清缴的检查。应进一步整顿中介机构，规定中介机构的连带责任，确保中介机构的审计质量。规定凡是中介机构审计过的企业，再由税务部门发现所审的纳税年度有偷漏税的，中介机构应负相应的责任。在稽查环节：要突出稽查部门日常稽查、专项稽查、发票协查和专案稽查四项职能，切实把税务稽查建设成堵漏的“堤坝”和增收的“高僧”。要建立税收分析、纳税评估和税务稽查三者之间的信息共享和双向反馈机制，形成一个以税收分析指导纳税评估和税务稽查；纳税评估为税务稽查提供有效案源；税务稽查保证纳税评估有效实施；评估检查与稽查反馈结果改进评估和税收分析工作的机制。通过税收分析、纳税评估、税务稽查、综合管理四个环节一体化联动，达到管住税源、促进精细化管理的目的。