结构性减税不能大幅度减流转税

　　提  要——正在进行中的2012年全国“两会”，“结构性减税”成了代表委员热议的话题，他们纷纷呼吁国家尽快出台相关政策，为中小企业减负。就此，财政部财政科学研究所副所长白景明从结构性减税的性质、结构性减税重在实现量能课税等方面，就结构性减税相关问题作了全面的分析。他提出：当前我国推进结构性减税，思路倾向是减流转税（如增值税改革），增财产税（资源税、房产税改革），稳所得税（企业所得税制不动、适度减个人所得税）。其中难点是找寻平衡面。从坚持不影响税收正常增长原则角度看，绝不能大幅度减流转税。

　　本世纪我国步入结构性减税道路，2009年后结构性减税进入高峰期，特别是2011年多项减税措施密集出台，为后续减税搭建了制度基础，实际上是拉开了结构性减税新曲目亮相的大幕。但必须指出：合理认识结构性减税事关财税运行的全局和长远，相应影响经济和社会发展走势。所谓合理，就是要全面认识问题，避免从单个利益集团角度出发只就短期得失作出价值判断，避免从阶段性现象出发，只就直接效应去提炼规律性结论。要从制度建设和长期效应角度正确把握结构性减税的性质、目的和推进策略。
　　
　　结构性减税的性质　　
　　减税分为政策激励性减税和税制改革性减税两种情况。前者的特点是通过减轻部分纳税人税负实现一定的政策目标。比如经济低潮期减税，目标是促使各类经济主体扩大投资和消费进而刺激经济增长。欧洲国家对抚养儿童多的家庭给予个人所得税优惠政策，目标是促进人口正常增长等。进一步说，政策激励性减税适应实现经济和社会发展阶段性政策目标的需要，这种减税相对而言是短期的。后者的特点是通过变动税制要素来减轻部分纳税人税负，进而实现全社会范围内的税负公平。税制改革性减税是相对长期的制度安排，并不是要激励某种行为或引导某个社会群体和区域去做什么、不做什么。总体看，政策激励性减税属于政府常用的调控工具，不同经济周期阶段和社会发展阶段力度不同；税制改革性减税发生频率相对低。
　　
　　从2009年起，我国结构性减税呈现系统化局面，涉及所得税、流转税和财产税三个税系。就基本面而言，现阶段的结构性减税属于税制改革性减税。
　　
　　税负有增有减。事实上1994年新税制出台不久，我国就已认识到税制改革是未来财政改革的重头戏。2000年后开始分步推进税制改革，先后取消农业税、统一内外资企业所得税制、完成增值税“转型”、改革个人所得税制。这些改革措施的共同点是减轻税负。同期也在探索实施资源税、房产税，统一内外资企业城建税，研究建立环境保护税制等方面的改革。这些改革措施的共同点是适度增加税负。当然，从税收角度看，两大类改革的综合效应是名义税负总体减轻。但就改革内容而言，结构性减税归根结底是全社会各类纳税主体的税负的结构性调整。
　　
　　结构性减税解决了我国税制中存在的一些深层次问题。1994年确定的新税制实际上是初步搭建了与开放型市场经济体制相适应的税制体系，其中一些制度安排带有过渡性色彩。随着市场取向改革的深化和经济结构的裂变以及纳税人思想观念转变压力的强化，深化税制改革的迫切性，积累到了必须回应的程度。此时针对深层次问题的系统性的税制改革必然要启动。
　　
　　回看已经推出的税制改革，也确实是在着力解决深层次问题。比如增值税改革，历经数年试点最终于2009年在全国铺开增值税“转型”，其关键意义在于使固定资产购进享受与流动性资产购进同等的税额扣除待遇，这就消除了增值税税制自身对固定资产投资活动的扰动，实现增值税中性原则。同时，增值税“转型”为营业税改征增值税创造了条件。营业税改征增值税本质上就是要使所有货物和劳务的流转按增值额课税，消除不同类货物和劳务流转上的课税方式的差别，减少流转税税制对投资和消费的扰动。再如个人所得税改革，从提高工薪所得课税费用扣除额标准入手，就是要消除税制对公众基本生活消费的挤压性影响。因为这种挤压是对公平课税原则的破坏，会降低政府公信力。
　　
　　结构性减税具有顺周期性。在推进结构性减税过程中，我国各项宏观经济指标总体处于上升势态。2000年后经济增长率年均超过9%，消费价格年均上涨率接近3%，大宗商品价格年均上涨率超过10%，城镇就业人员平均工资增长率年均超过12%，货物进出口总额年均增长率超过20%（除2009年外）。显然，是经济扩张和物价上涨带动了税收高增长，进而使我国有条件推进减收性税制改革。当然，结构性减税也发挥了促进经济增长的作用，突出表现是结构性减税调整税负结构后，拉动了部分纳税人的投资或消费，助推了经济增长。但总体上说，我国的结构性减税不以推动经济增长为唯一目的，而是借力经济发展、助力经济发展的税制改革。
　　
　　结构性减税重在实现量能课税
　　从结构性减税的内容和生成条件看，结构性减税的目标是实现量能课税。所谓量能课税，是指从经济和社会发展变化的实际情况出发，在社会成员之间合理分摊税负。当前结构性减税重在实现量能课税具体表现在三个方面。
　　
　　结构性减税充分考虑了市场化程度大幅提高条件下个人和企业的成本支出上升因素。现行税制框架建立于1994年。时隔18年，经济体制发生了根本性变化，突出表现是经济市场化范围急剧扩张，房地产市场从无到有，绝大部分商品和劳务价格完全放开，企业用工价格自主决定，加入世贸组织后进出口价格随行就市等。经济市场化程度的大幅提高直接推高了个人和企业的成本支出。就个人而言，住房商品化、医疗市场化、教育市场化（除义务教育外）等使个人支出范围扩大，物价放开又使个人承受物价上涨压力。就企业而言，则要消化工资上涨、利率上升、房地产价格上涨、原材料价格上涨等成本支出的增长。政府课税不能压缩个人和企业所得的正常增长空间。因此，面对个人和企业成本支出增长的情况，税制就要作出相应调整，以确保个人和企业所得正常增长。个人工薪所得课税费用扣除额标准的提高，对个体工商户生产经营所得和承包经营、承租经营所得适用的个人所得税进行的减税调整，目的就是增强个人应对经济市场化的能力。对那些完全从市场上获取收入、身背住房贷款的工薪族，这点尤为重要。深化增值税改革和降低初级产品进口关税税率就是要对冲企业原材料成本、劳务购入成本的上升压力。
　　
　　结构性减税就是要调整社会税负结构。政府课税必须遵从差别负担原则，具体说就是要形成税负与收入和消费同向变动格局。这很早就被概括为原理性学说，经济学的鼻祖亚当·斯密、税收学的创始人之一瓦格纳都作出过阐述。市场经济形成早的西方国家的税制经历了直接税为主、间接税为主和直接税与间接税双主体三个发展阶段，这一变动过程也是围绕社会税负结构调整展开的，效果就是尽可能使收入和消费多的群体多纳税，反之，则少纳税。本世纪后，我国税制事实上已从间接税为主转向了间接税和直接税双主体。当前实行结构性减税客观上具有强化双主体税制的效应，但从具体做法上看，是有针对性地重点减轻部分纳税人的税负。比如，提高增值税和营业税的起征点，目的就是要减轻小微企业的税负。个人所得税改革后，税负降低幅度最大的是月工资收入5000元以下的群体。取消蔬菜批发和零售环节的增值税，对中低收入群体的消费保护效应远大于高收入群体。
　　
　　降低产业结构调整成本。现阶段我国已进入产业结构调整期。这其中有落实科学发展观的制度变革层面的成因，也有市场需求诱导层面的成因，比如居民收入增长对商品质量要求的提高和劳务需求的加速扩张。然而要看到，产业结构调整是有成本的，比如研发成本、设备更新成本、工资成本、销售成本等的增加。量能课税就是要针对纳税不同阶段的纳税能力来确定税负。对处于产业结构转型期的企业必须减轻税负。上世纪60年代美国产业结构转型开始加速，此时政府实施了规模较大的减税，向国会提出了减税100亿美元的法案并获得批准。这项减税计划的重要内容之一是刺激投资、降低公司所得税税率，1969年尼克松再次降低了长期投资所得的税收。目前我国实行结构性减税，重要内容之一是增值税改革。2009年增值税“转型”在全国铺开，减轻了企业机器设备购进的税收负担，对国产高端设备生产的发展起到了推动作用。营业税改征增值税，其突出制度优势是让现代服务业、物流业、旅游业等可以享受进项税额抵扣，并减轻关联产业的税负，进而降低整体产业结构调整成本。
　　
　　结构性减税的推进策略　　
　　既然我国当前的结构性减税属于深层次税制改革，推进结构性减税就必须坚持统筹兼顾、立足长远的原则。具体而言，推进结构性减税似应注意以下几方面问题。
　　
　　结构性减税不能影响税收正常增长。税收正常增长是政府执政的基础，特别是在社会公共福利水平抬升时期，税收能否正常增长直接决定政府执政目标能否实现。西方国家的宏观税负总体曲线是上移的，其根本原因在于二战后政府把逐步提高总体公共福利水平列为稳定社会、强化政府职能的主要手段，因而不断加强税制建设。上世纪90年代后，欧美曾经采取过供给学派的政策主张，进行了减税性税制改革，重点是普遍下调个人所得税边际税率，但反过来加强了流转税税制建设，欧洲国家把增值税标准税率定在15%以上。同时，很多国家把社会保障缴款改为税并上调税率。美国各州政府大多上调销售税税率。这说明结构性减税都是有增有减，不以破坏税收正常增长机制为代价。
　　
　　我国正处在社会福利体系再造时期，重点是通过财政再分配手段来提高中、低收入群体的公共产品享用水平，这是一项艰巨、复杂的任务，因为我国的人均财政收入仅为发达经济体的20%多，贫困人口比欧洲任何一个国家的人口总数都多，城镇待业人数是欧元区失业人数总和的2倍多，农村失业人数是美国失业总人数的3倍多，义务教育适龄人口数超过欧洲义务教育人口总数。显然，如果税收正常增长机制受到削弱，那么，提高全部公共福利水平完全就是一句空话、大话。所以，选择结构性减税措施，必须充分注意如何确保税收正常增长。
　　
　　增强税制结构协调性。增强税制结构协调性有两大难题需要破解：一是各个税类之间的协调，二是各个税类内部各个税种之间的协调。人类社会发展到今天所形成的税制体系是非常严密的，从流转、所得和财产三个环节课税，使任何一个人都难逃纳税义务。对一个国家来讲，阶段性难题是究竟侧重于在哪个环节课税。西方国家走过的道路是从流转税和财产税为主转向所得税比重抬升、财产税比重下调格局。这与整体税源结构的变动是高度吻合的。
　　
　　当前我国推进结构性减税，思路倾向是减流转税（如增值税改革），增财产税（资源税、房产税改革），稳所得税（企业所得税制不动、适度减个人所得税）。其中难点是找寻平衡面。从坚持不影响税收正常增长原则角度看，绝不能大幅度减流转税。我国是一个产销大国，高速经济增长的实质是产销规模扩张促成增加值连环叠加，如果人为大幅调低流转税税率，那就等于堵住了税收与经济增长的合理联动机制。换一角度说，大幅减流转税，税源向所得环节集中，调高所得税税率，税收可以正常增长，但问题是条件不具备，因为我国公众对个人所得税有强烈的抵制情绪。尽管下调税率，人们还在要求减个人所得税，个人所得税增长的路几乎已堵死，同时企业所得税税率已处在世界中等水平线内，再上调会压低企业自主投资增长积极性，完全得不偿失。增财产税是一个复杂的系统工程。资源税属于财产税，分步由从量计征改为从价计征完全有必要，可以起到约束资源耗费作用，应加快推进步伐，但前提条件是加快营业税改征增值税。房产税改革将使财产税增收。然而必须清醒地认识到，在中国这样一个个人不动产积累仅有15年的国家里，对房产保有课税理应慎之又慎，设计房产保有课税制度既要考虑收入调节，也要考虑稳定人心，坚定对改革开放的信心。因此，房产保有课税不能涉及第一套自有住房，只能涉及第二套以上住房，而且应为低税率。同时，要充分研究房地产开发、转让和保有三个环节课税之间的关系，三者要平衡。直言之，房地产流转环节课税税种数量较多，适度减轻房地产流转环节税负是个人房地产保有环节课税的前置条件。
　　
　　妥善处理税收与非税收入之间关系。政府收入包括税收和非税收入两大部分。究竟倚重哪一类收入为公共产品供给筹资，取决于多种复杂因素。我国政府收入结构的特点是非税收入比重偏高，行政事业性收费、政府性基金、社会保险基金、债务收入、国有资本经营收益五项非税收入合计占政府收入比重约70%。历经几十年改革，绝大部分非税收入已被纳入预算管理，成为规范化的政府筹资手段。推进结构性减税不可回避的问题就是如何处理税收与非税收入之间关系。总的难点是收入源如何在税和非税之间切分。
　　
　　具体讲有两大问题：一是房地产税费关系。当前实施房产税改革，探索对个人住房保有课税。但在房地产开发和流转环节已经征收了一些费，其中有的是以政府性基金形式征收的。这些费的收入占税费收入的比重相当高。如果对个人住房保有课税，不理清前端的收费是没有征收空间的。二是社会保障缴费与所得课税之间关系。目前我国的社会保障体系正在走向规范化的全覆盖，社会保障缴费相应成为个人和法人实体的支出。所得课税和社会保障缴费实际上都是针对收入余额征收，两者自然存有相互挤占关系。目前的处理办法是把社会保障缴费在税前列支，但并不能完全解决问题。实际上核心难点是两方面的负担率的平衡。当前至为突出的一点是个人所得课税与社会保障缴费之间的平衡。从我国现实出发，还是要减轻个人所得税负担，把征收空间让给社会保障缴费。
　　
　　作者：财政部财政科学研究所副所长、研究员、博士生导师