宿政办发[2019]43号 宿迁市人民政府办公室关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见

宿迁市人民政府办公室关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见

宿政办发[2019]43号       2019-08-29

各县、区人民政府，市各开发区、新区、园区管委会，市各有关部门和单位：

　　为深入贯彻落实《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发﹝2018﹞115号)和《省政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》(苏政办发〔2019〕55号)精神，进一步加强我市行政规范性文件(以下简称规范性文件)合法性审核工作，提升规范性文件质量，保障行政相对人合法权益，经市人民政府同意，制定本实施意见。

　　一、总体要求

　　坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推行规范性文件合法性审核，进一步明确规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、标准和责任，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，确保所有规范性文件均经过合法性审核，为推进依法行政、建设法治政府提供有力支撑。

　　二、重点工作举措

　　(一)明确合法性审核范围。

　　1.制定主体范围。市、县、乡级人民政府，市、县级人民政府工作部门，市、县级人民政府依法设立的派出机关(如街道办事处、省级以上开发区管理机构等)，经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以上统称行政机关)，可以制定规范性文件。临时性机构、议事协调机构以及行政机关内设机构、下设机构和派出机构，不得制定规范性文件。

　　2﹒规范性文件范围。行政机关依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件，均为规范性文件，均应当纳入合法性审核范围，做到应审必审。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、商洽询问答复函、请示报告、技术规范、批复及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。

　　3﹒合法性审核边界。审核规范性文件应当以法律法规规章为依据，同时要把握好与政策的关系。规范性文件报送合法性审核前，起草单位在起草过程中要会同有关部门和单位做好政策性审查，确保文件符合党和政府的各项政策要求。审核机构在合法性审查过程中，也要加强与相关部门联系，做到合法性与政策性的协调、统一。

　　(二)确定合法性审核主体。

　　1.明确审核机构。审核工作实行分级负责，市、县级人民政府及其办公机构制定的规范性文件由起草部门审核机构和本级司法行政部门共同负责合法性审核;乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件由基层司法所负责合法性审核;其他规范性文件制定主体制定的规范性文件由其明确的审核机构负责合法性审核。

　　2.明确审核分工。以市、县级人民政府或者其办公机构名义印发，或者由部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件，应当先由起草部门审核机构进行审核，再由本级人民政府司法行政部门进行审核。基层司法所在规范性文件合法性审核过程中遇到重大或疑难复杂问题，可以邀请法律顾问参与或者提请县级司法行政部门协助审核。审核机构力量不足的，要建立健全专家协助审核机制，可以采取购买服务等方式，委托法律顾问、咨询机构和有关专家参与规范性文件审核。

　　(三)规范合法性审核流程。

　　1.规范启动程序。各行政机关办公机构在办理研究、会办、印发各类文件前，要建立事前规范性文件甄别机制，对不属于规范性文件的，按照《党政机关公文处理工作条例》规定办理;对属于规范性文件的，在核实是否已纳入年度规范文件计划，是否已履行制定程序的基础上，按照规范性文件管理要求办理。其中，已履行公众参与、专家论证、风险评估等起草程序，但尚未履行合法性审核程序的，要提交规范性文件审核机构进行合法性审核。

　　2.规范提交材料。规范性文件起草单位报送合法性审核的材料，应当包括文件送审稿及其说明，制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定，征求意见及意见采纳情况，涉及市场主体经济活动的公平竞争审查报告，以及针对不同审核内容需要提供的其他材料等。以政府或者其办公机构名义印发，或者由县级以上人民政府部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件送审稿，还应当附具起草部门审核机构的合法性审核意见。报送的审核材料不符合要求的，应当退回起草单位，并要求补充材料或者说明情况。

　　3.明确审核时限。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日，审核过程中的征求意见、专家论证听证、评估等时间不计算在内。

　　4.严格审核内容。审核机构要认真履行审核职责，防止重形式、轻内容、走过场，严格审核以下内容：制定主体是否合法;是否超越制定机关法定职权;内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定;是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项;是否违法增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容;是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形;是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形;是否存在违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件;是否违反规范性文件制定程序等。

　　5﹒规范审核结论。审核机构进行合法性审核后，应当根据不同情形分别提出合法、不合法、建议修改的书面审核意见。规范性文件的起草单位要根据审核意见对文件进行修改或者补充。对于存在问题较多的规范性文件送审稿，起草单位根据审核意见修改后，还应当将规范性文件修改稿再次送审。对于审核机构所提合法性审核意见，起草单位最终未完全采纳的，应当在提请制定机关审议时说明理由和依据。

　　6﹒组织立卷归档。规范性文件合法性审核机构对于提出的审核意见及相关材料，应当立卷归档并建立电子档案，确保工作有据可查。

　　(四)强化审核责任。

　　1﹒强化程序意识。制定规范性文件必须按照规定履行相关程序，不得违反法定程序。凡规范性文件在起草过程中未按规定组织评估、论证、公开征求意见和合法性审核的;涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普通关注，需要听证而未听证的;涉及公民、法人或者其他组织切身利益的重大行政措施或者重大改革，应当依法开展社会稳定风险评估而未开展的;涉及市场主体经济活动未开展公平竞争审查的，应当认定为程序不合法。规范性文件审核机构要充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。凡未经合法性审核或者经审核不合法的规范性文件，不得提交集体审议。

　　2﹒强化责任意识。规范性文件起草、审核过程中，征求相关部门和单位意见的，被征求意见单位应对涉及本单位业务或者职责的事项内容进行认真研究，并在规定时间内提出意见建议，因未履职尽责导致规范性文件中涉及本单位业务内容违法违规，造成严重后果的，依法依纪追究有关责任人员的责任;审核机构相关负责同志及审核人员滥用职权、玩忽职守或者严重不负责任等，导致规范性文件违法并造成严重后果的，要依法依纪追究有关责任人员的责任;规范性文件未经合法性审核或者制定机关未采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依法依纪追究相关责任人员的责任。

　　三、保障措施

　　(一)强化组织领导。各地各部门要充分认识规范性文件合法性审核机制的重要意义，主要负责同志作为本地区、本部门推进规范性文件合法性审核工作的第一责任人，要切实加强对合法性审核机制建设工作的领导，听取情况汇报，并及时研究解决工作中的重要问题。要结合本地区、本部门实际，完善合法性审核工作制度，保障工作经费，确保各项工作落实到位。要组织本级司法行政部门对机构改革后有权制定规范性文件的行政机关进行重新登记确认，确保在2019年9月底前完成规范性文件制定主体清单编制并向社会发布。

　　(二)强化队伍建设。各地各部门要注重规范性文件合法性审核队伍建设，按不低于《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》标准配齐配强审核机构人员力量。针对基层乡镇(街道)审核机构力量薄弱的实际，要进一步强化乡镇(街道)司法所建设，杜绝挪编、占编等现象。要发挥各级法律顾问助手作用，实现法律顾问队伍全覆盖，确保审核力量与审核工作任务相适应;要建立健全交叉审核、集体研究、领导把关工作制度，加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设，鼓励和支持审核人员取得国家统一法律职业资格;要定期开展培训和工作交流，通过集中轮训、学习考察、经验交流、专题研究、个案研讨、公开点评等各种途径，着力增强合法性审核人员的政治素质和业务能力。

　　(三)强化督促指导。各地各部门要将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容和考核指标体系，在党委巡察工作中要主动报告审核机制建设和实施情况。市、县级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府要加强指导监督，发现问题及时纠正。审核机构要建立健全工作机制，加强共性问题研究，定期向制定机关、起草单位通报本地区、本部门合法性审核情况和存在问题，切实提高规范性文件质量。市、县级司法行政部门负责组织协调、统筹推进、督促指导本意见的贯彻落实工作，要及时跟踪了解工作落实情况，督促检查指导规范性文件合法性审核机制建设，总结交流推广工作经验，研究协调解决共性问题。各地各部门要将贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报告市司法局。

宿迁市人民政府办公室

2019年8月29日