设税权回归人大的路径争议

  　去年在全国人大代表赵冬苓等人的联名提议下，税收法定原则成为加速设税权收归人大的一个“推手”，预工委和财经委也加快了税收立法工作的研究，并在五年计划中作为重点工作方向来部署。

　　值得注意的是，目前税种中尚未立法的15种条例和法规都隶属各行政机构，最终立法进度的快慢不仅取决税制本身的改革进度，还取决于包括国务院、财政部、国税总局、全国人大等相关部门的博弈。

　　财税界人士表示，目前设税权收归人大的核心问题主要集中在两个方面，一是收回方式的探索，二是一旦权力收归人大后，目前从人大编制看，本身的专业性是否具备。

　　收回方式的探索
　　三中全会以后，业界对税收立法权收归全国人大形成了统一观点，但是如何收回，以及如何处理人大和政府的关系却没有形成明确的思路。

　　在北京大学法学院教授刘剑文看来，处理好人大与政府的关系，绝不是一个简单的问题。“我认为收回有两种方式，一种是直接收回，一种是间接收回，间接收回就是将现有的行政法规上升到法律，但是在目前财税体制改革中，在短期二三年的时间，把全部税种制定成法律的条件不现实。另一种是直接收回，就是要废止1985年授权决定，把设税权收归回到人大，目前看完全废止决定，条件也不成熟。”

　　因此，两种方式单独采用都不成熟，刘剑文认为，在收归路径上，应该坚持直接和间接相结合的方式，最终实现全部税种立法。

　　据悉，目前我国18个税种中，只有个人所得税、企业所得税和车船税3个有最高立法机关的立法，其他15个税种，包括增值税、营业税、消费税等主要税种，都是国务院制定暂行条例开征的。

　　财政部财科所副所长刘尚希认为，已有的条例不可能一股脑全部搬到人大，然后再过一遍，一夜之间变成法律，还应该结合当前的税制改革。比如增值税，房产税、资源税、环境税等税种的改革，做到税制改革推进到哪一步，立法就跟进到哪一步，能通过人大立法的，那就以立法的形式出台，形成新的税种。“如果现在一下子做不到，还不如按照国务院条例的形式来执行，因为要整体把握风险问题。”

　　与上述观点不同的是，中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为收回人大最难的是理念问题。施正文致力于各种财税法的研讨工作，三中全会明确指出要落实税收法定原则，这和原来我们税收制定规则不同，法治化以后一些部门的权力要受到社会的监督，权力也会受到限制，这是最难的，所以立法的进度以及收回的方式更多取决于要害部门的决心，是否敢于真正的建设法治中国。

　　他透露，目前预工委和财经委正在对设税权收归人大的工作进行调研和讨论，并制定方案。在他看来，这是税收法定能否推进的主要因素。

　　人大专业属性问题
　　“法定原则表现之一要提高立法层次。现在国务院的条例也是遵循法定原则，不是说条例不是法定原则，只是说立法层次不够，在程度上不如全国人大立法机构制定的法律，所以法定原则的贯彻落实，还是体现在要进一步的提高立法层次。”刘尚希这样定义税收法定原则。

　　有人提出，提高立法层次，最关键的因素就是人大本身的专业性是否能够胜任。

　　刘剑文告诉《中国经营报(博客,微博)》记者，这种说法有一定道理，但不是全部事实，首先要弄清楚，这个权力究竟是谁的，然后才是考虑如何行使的问题。总体来说，应该是立法机关主导法案的起草，行政机关参与，也能发挥财政税务机关的专业优势。此外，我们国家只要坚持开门立法，民主立法，应当是不缺专业人才的。因为有很多专家，在过去的立法过程中，有立法机关自己起草法案的，有社会公开招标起草法案的，这种方式是能够解决人大立法机关目前力量不足的问题。

　　记者了解到，人大目前的编制问题包括预工委和财经委等专业人士，但是在立法程序并没有专门的人大代表做一项工作，很多是兼职岗位，容易造成专业度不够。

　　刘尚希也称，现在所有的法律不可能让人大去起草，实际上还是部门起草，人大审查。仅这一项内容，在人大审查的时候也需要时间，特别是立法的程序更多，还要向社会公开征求意见，然后再去修正，并通过常委会投票。因此，在现有条件下，让人大去起草法律是不现实的。

　　人大缺乏税收立法的力量是一个不争的事实，财税专家表示，这个问题是可以逐步解决的，通过完善人大机构，增加编制，进一步把握社会力量，问题能够得到解决，关键的问题仍然是要以税制改革的进度，同时遵循法定原则，逐步提高税收的立法层次。作为人大来说，应该提高立法的质量，作为条例的该修订还是要修订，也要逐步提高国务院授权的各种条例和法规质量。