税收征管改革和征管法修订浅谈

       由中华全国律师协会税法专业委员会主办，北京市华税律师事务所承办的 “2013中国税法论坛•第二届中国税务律师论坛”2013年10月25日在北京京仪大酒店举办，论坛主题为“社会公平——中国税务律师的时代使命”。

　　中国注册税务师协会副会长按兼秘书长李林军在做主题演讲时讲到了三个问题：征管改革的背景，国际经验的借鉴，征管改革和征管法的修订。

　　李林军：
　　征管改革，征管法的修订是紧密结合的。

　　上个世纪八十年代以前，我们国家的征管模式基本上专管员管户，这个模式有两大弊端，一个是混淆了双方的权利义务，产生腐败。怎么探索改革？沿着这样一个思路，制约征管员过于集中的权利。三位一体，纳税申报，税务代理，税务稽查。94年开始，税务机关有一部分人分流出来下海办了税务师事务所，到了97年，税务总局总结了各地征管改革的方案，国务院批准了这个报告。这个报告中提出了一个三十字的征管模式，以申报纳税和优化服务为基础，无计算机网络为依托，这个征管模式一直延续到至今。当然中间还有一些变化，这个模式对专管员管户是一个重大的转变。

　　这个模式进行了七年，04年发现这个模式也有弊端，虽然改变了专管员管户，但是疏及管理，淡化责任。税收援管理制度，规定了税收管理一些细则，从现在看，恢复税收管理员制度，还是带来了一些问题。我们从04年开始全面的实行了税收管理员的征管模式，一直到至今。

　　07、08、09年我们税务总局一直在研究征管改革的一个推进，主要是针对税收管理员一人管多户，虽然不直接征收税款，不进行减免税，但是还有很多集中权利。我们采取了很多办法，信息管税等等措施，进行了对征管改革进一步深化。

　　在这个期间，我们就考虑了征管法的修订，在08年我当司长的时候起动了这件事，其中很重要的是一条就是要研究在征管程序中加入纳税评估，想制约税收管理员比较集中的一些权利。

　　接着讲一些税收征管宏观的背景，为什么想迫切深化征管改革，我们的经济和社会发展到今天，要求税制进行进一步完善，前面致词中说过我们国家从中等收入向高等收入发展的进程中，发达国家的经验是要逐步的增加直接税的比重，降低间接税的比重，也就是说增加我们的个人所得税和财产税的一些比重。要完善地方税的体系，这样一个改革，实际上对征管提出的挑战，什么挑战？因为直接税直接对个人征收的，这个和相对间接税的征收难度会更大，但是我们现在征管的一些模式，包括征管的手段还是有差距的。 所以对征管改革我认为是一个重大的挑战。

　　第二，税源的变化，税源发生什么变化呢？按照原来我们税务总局局长的概括，两个冲突，经济全球化和税收征管属国化的冲突，经济跨区域化与税收征管属地化的冲突。前面也说到，由于经济全球化，跨国公司走进中国，我们的中国企业走向世界，带来什么问题呢？带来税源的国际化，所以出现了大量的企业的避税。这样一个问题对我们的征管提出了严峻的挑战，去年我们反避税的收入380多亿人民币，美国是一多亿美元，差距是非常大的。很多国际税收没有管控。

　　经济跨区域化和税收征管属国化的冲突，现在的中国企业国内企业更多走向全国了，都是集团化了，这些企业在全国都有分支机构，我们的税收征管却是各省各地甚至各乡镇在管，这样的冲突非常明显的。我这个企业总部在沿海地区，可以通过关连交易把利润转移到中西部等等，这样一种经济的变化对我们的税收征管也提出了挑战。

　　第三，现代信息技术迅猛发展的新影响，大家很清楚，比较关心的电商，电子商务对我们征管挑战非常大，举一个例子，去年中国的电子商务零售1.3万亿多，其中马云的阿里巴巴两个网站占了80%左右，一万亿，天猫商城占了2千亿，淘宝网占了8千亿。天猫是什么构成？六万家的品牌的电商，他在线下是有实体公司的，这些公司在线上交易，实际上在交税的，有税务登记，有税务管理。但是淘宝网700多万个体电商，这些电商没有做税务登记，因此说是没有交税的。这部分销售了8千亿，当然电商发展还在不断的发展，两会期间有人大代表专门写了提案，置疑税务总局为什么不对个体点上征税，实体法并没有说对个体电商有税收优惠，是征管问题。征管怎么做？也是有办法的，包括税务登记、发票，现在遇到一个社会问题，这些点上后面有上千万的家庭和人员就业，对点上马上进行登记的话，会造成电商的恐慌，我们现在的电子商务平台有四千六百多家，我们做一个征管决策是需要非常慎重的。

　　我们现在的策略税务总局采取的是严管B2B，积极研究探索C2B，对天猫这种的B2B的商家是严格管理的，而且现在确实有漏洞，这些大电商在线下做了税务登记，有纳税，但是线上的销售并没有纳入纳税申报，我们可以在网上通过搜索引擎进行合并进行管理。但是对于个体电商我们现在确实要象国务院领导报告，看看用一种什么方式来对个体电商进行管理。因为现在世界上管理不一样，象欧洲在征收，美国也通过了一个2013年的公平法案，正在准备征税。因为个体电商不但是卖小家电，现在房子汽车都卖，如果这都不征，将来没税可征，趋势是要征的，但是时机和策略要把握好。

　　这既是挑战又是机遇，德国二战以后不允许联邦德国进行统一的征税的，是各洲征税。现在他们采取一个措施，建立全国统一的纳税识别号，可以联网掌握信息。去年去了丹麦，是高税收高福利的国家，靠什么？靠四大网，个人的、企业的、不动产的、动产的，四大网络把所有全国的纳税信息掌握了。信息的贡献度在95%以上。现在大数据，信息技术发展对我们提供了机遇。

　　第四，税收征管深层次问题亟待解决，五个方面，1、征管的理念不适应，我们的征管理念由于受到各级政府要税收的驱动，理念是以收入论英雄，完成收入一好百好。世界上的发展已经变了，我们可以看看各大发达国家的税务局的网站，理念使命变成促进税法遵从，不单一是完成任务。2、我们的税收征管方式已经不适应了，前面说我们现在还是恢复到税收管理员制度，这个制度已经不适应今天的发展。3、信息获取水平和应用水平不够，尤其是第三方信息，我们税务局获取不到。4、我们税务局的机构的职责设置也不太适应。我们现在税务总局以及下面的税务机构三种逻辑设置机构，三种逻辑是重复的，对纳税人的成本是有提高的。5、我们今天的主题，由于上面这些变化，使得我们的征管法有滞后，有不适应，我们亟待修改，以及配套的制度。

　　征管程序不完善。我们现在前面说了，申报纳税和优化服务为基础，计算机网络为基础，集中征收，重点稽查。税务机关没有一个评定，一是管户太多管不了，二是管户太大管不好，三是容易产生执法和廉政风险。

　　国际税收管理的先进理念与经验
　　国际上主要是三大理念，树立遵从，风险管理，信息化支撑。这都值得我们学习。

　　我们翻译了美国的税法，前面也说过了，美国的收入法典，11个分标题，前面五个是联邦的实体法，五个税种，第六个是程序法。我们看看程序法，美国的程序法一共是二十章，可以分为五大程序，很值得我们借鉴，我们修改征管法怎么借鉴？那五大？纳税人的自主申报和自主评定，税务机关的评定，征收，违法调查，争议处理，这五大程序很值得我们去借鉴，这就不展开了。

　　日本、台湾都是如此，美国税务局的机构也是贯彻税法来制订的，主要是按照纳税人的一个逻辑，纳税人的规模来设置。

　　风险管理，四个观点，怎么预防风险？把纳税尊崇理念和风险管理理念有机结合，预防好和治疗。

　　最后一个问题，征管改革和征管法的修订。

　　重点讲讲征管法的修订，八条，明晰征纳双方权利义务为前提的征管基本程序，纳税服务，风险管理，权利制约，绩效考核，信息化支撑，机构的扁平化和专业化，完善我们的法律制度。

　　重点把最后一个说说，完善法律制度，征管法的修订，非常重要的。08年开始我们做了准备，比如说翻译了六个国家的税收征管的法律，美国的、德国、日本、韩国的等等，同时做了八个课题的调研，最后形成了一个全面修订的方案，而且经过了系统内外的多次的研讨和修订。我们搞了24稿了，特别想给大家解释的，我们现在拿出的一个征管法修订的修正案，实际上是一个部分修整，原因是全面修订了这样一个方案，受到了系统内外很多很多的争议，现在马上拿出全面的修改，可能时机不成熟，并不是没有考虑。比如完善纳税人权利体系，完善信息管理工作机制，规范税收征管程序等等，这些都考虑了很多，时间关系不能详细说了。

　　这样一个方案，大家感到时机不成熟，拿出来讨论来讨论去，怎么办？税务总局采取了第二个策略，先拿一个小方案，叫做修正案，先改一些个体条款，让我们征管有法可依。

　　这样一些内容，法制办已经征求了很多意见，通过以后可以审议通过。完善纳税人权益，中止滞纳，行政强制中的一个报告制度，强制执行费用明确承担，注册税务师、律师等代理过程中的法律地位的明确，对延期申报的权利的下方，最后一个是复议前置，如果对行政处理有异议，首先要交税，然后申请复议。现在把第一个取消了，当然国际上有一些国家是两个前置都取消了。

　　相关法律的衔接，改了几个内容：滞纳金，保金提升，强制扩大，逃税，这个罪名和偷税最大的区别是性质不一样，过去没有区分故意和无意，现在逃税主要指的是故意，这样我们就要引入逃税就要引入漏税。明确信息报告的义务和评估，我们要改变税管员管户制，加纳税评估的制度。

　　增加税务机关检查权限，大家觉得这不是对财税法有侵害，其实不是，这一条也是针对当前的税制改革和我们信息化的进程提出的，现在大家知道，我们增加直接税之后，我们的纳税人大部分的财产如果在检查强制担保法则里没有，我们会看到对自然人的征管是没有效的，这有增加。由于信息化的发展，很多的纳税人的电子软件包括电商都是没法检查的，现在有规定可以进行检查了。

　　加强关连交易管理及其他的规定，特别是针对国际上的一些税金侵蚀和利润转移，包括国内的避税。

　　今天简单汇报就这些，不对的地方请大家批评指正，谢谢大家！ （文章根据演讲实录整理而得）