合政[2022]106号 合肥市人民政府关于印发合肥市批而未供闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案的通知

合肥市人民政府关于印发合肥市批而未供闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案的通知

合政〔2022〕106号                       2022-07-15

各县(市)、区人民政府，市政府各部门，各直属机构：

　　现将《合肥市批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案》印发给你们，请认真贯彻落实。

合肥市人民政府

2022年7月15日

合肥市批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案

　　为落实“亩均论英雄”改革要求，盘活存量土地资源，拓展产业发展空间，提高土地节约集约利用水平，依据《安徽省批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案》(皖政〔2022〕54号)，结合我市实际，制定本方案。

　　一、治理范围

　　全市范围内批而未供、闲置和工业低效土地。工业低效土地的治理包括低效、闲置、擅自改变用途工业用地三种情形的治理。

　　(一)批而未供土地。

　　批而未供土地是指已经国务院或省政府批准土地征收、农用地转用，但未实施供地的土地。

　　(二)闲置土地。

　　符合以下两种情形之一的认定为闲置土地：

　　(1)国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的建设用地。

　　(2)已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的建设用地。

　　(三)低效工业用地。

　　低效工业用地是指权属清晰无争议、利用粗放、用途不合理、建筑危旧、未按土地出让合同约定进行投资开发与建设的存量工业用地。符合以下条件之一的认定为低效工业用地：

　　(1)未按约定建设。开工建设面积超过应开发建设总面积1/3或者已投资额超过总投资额25%，但在出让合同或投资协议约定的建设工期内未完成全部开发建设的工业用地。

　　(2)已停工停产。建成后超过1年未正式投产的，或虽已投产但连续停产满1年的工业用地。

　　(3)效能低下。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类、“退二进三”的工业用地;宗地范围内连片空闲地大于15亩的工业用地;经“亩均效益”和节约集约用地评价等认定为低效的工业用地;投资强度、建筑密度、容积率等控制指标未达到合同约定标准的工业用地。

　　(四)擅自改变用途工业用地。

　　擅自改变用途工业用地是指未经城乡规划行政主管部门同意，或未经有批准权的地方人民政府批准并办理相关用地手续，未按照国有建设用地使用权出让合同批准用途使用的工业用地。

　　二、治理目标

　　在做好批而未供、闲置和工业低效土地调查认定及登记入库工作的基础上，利用2022年至2024年三年时间，实现以下治理目标：

　　(一)全市批而未供土地年处置率不低于20%(其中2022年处置率不低于25%)。

　　(二)全市闲置土地年处置率不低于20%。

　　(三)市区低效工业用地经认定后整改率不低于80%，其中，2022年不低于20%，2023年不低于30%，2024年不低于30%。

　　(四)市区闲置工业用地经认定后整改率不低于80%，其中，2022年不低于20%，2023年不低于30%，2024年不低于30%。

　　(五)市区擅自改变用途工业用地经认定后整改率不低于80%，其中，2022年不低于30%，2023年不低于30%，2024年不低于20%。

　　(六)2023年起，除特殊工业用地外，合肥市区新上工业项目用地容积率一般不低于1.5，新建高标准厂房用地容积率一般不低于2.0，按工业用地管理的研发项目用地容积率一般不低于2.5。因工艺生产等因素影响而无法满足容积率控制要求的，各区(开发区)应充分研究论证，并出具书面情况说明。

　　(七)全市单位国内生产总值建设用地使用面积年下降率力争达到5%，新增工业用地亩均税收力争年增长10%以上。

　　以上(一)、(二)项任务比例是指，以省下达的任务总量为基数，同比例分解下达各县(市)、区人民政府(含开发区管委会，下同)。(三)、(四)、(五)项任务比例是指，以该三种类型分别认定后的各类用地面积总量作为基数计算，各区人民政府(含开发区管委会，下同)年度整改率按各区三类用地面积总量同比例分解下达，四县一市工业低效土地认定标准及治理目标由各县(市)结合自身实际并参照市本级确定。

　　三、治理措施

　　(一)全面调查、统一建库。

　　土地市场动态监测与监管系统中显示的批而未供土地、涉嫌闲置土地，由各县(市)、区人民政府进行全面调查登记。批而未供土地区分为项目未落实、规划用途调整、供地条件不具备、征地未实施、供地信息有误、生态环境管控等类型;涉嫌闲置土地区分为未及时录入信息、相关材料缺失和实际闲置等类型，逐宗查清权属、位置、面积，进行登记造册并纳入“一张图”动态管理。

　　对市区已供应的工业用地进行全面调查、普遍登记，由市自然资源和规划局牵头，各区人民政府和市经信、发改、税务、城管、统计、市场监管、生态环境、财政、投促等部门配合，通过“三下三上”、联合认定，建立全市统一、动态更新的工业用地数据库。结合第三次国土调查成果，衔接国土空间规划和相关专项规划，充分考虑已开展亩均效益评价、开发区土地集约利用评价、城市建设用地集约利用评价的成果，可以一个宗地或多个宗地为调查单元，摸清工业低效土地的规模结构、权属性质、开发建设、固定资产投资、亩均效益、企业现状等情况。以土地出让合同、投资建设协议为基础，以法律法规为依据，除正常生产经营外，按照擅自改变用途、闲置、低效三种类型的优先级别进行认定和处置。

　　1.“一下一上”。

　　市自然资源和规划局负责统一整理并下发市区工业用地宗地范围图、调查表至各区人民政府。

　　各区人民政府负责核对宗地范围，在对供地及合同约定信息、现状建设信息、投入产出情况进行调查的基础上，对本区域内所有的工业用地信息进行补充调查、对现状类型进行判断，填写调查表报市自然资源和规划局。

　　2.“二下二上”。

　　市自然资源和规划局负责梳理各区“一上”数据，对照相关政策标准，综合运用国土调查、不动产登记、互联网、手机信令等数据进行分析，对涉嫌低效、闲置、擅自改变用途工业用地进行初步核实，校核更新图表并下发各区人民政府。

　　各区人民政府对初步核实为涉嫌低效、闲置、擅自改变用途的宗地进行举证，形成处置意见报市自然资源和规划局。

　　3.“三下三上”。

　　市自然资源和规划局会同市直相关部门，根据现行相关法律法规与政策，对各区人民政府“二上”的数据进行复核认定，下发至各区人民政府。

　　各区人民政府对三种类型的工业用地进行最终确认，结合治理难易度，细化完善处置意见，编排具体项目整治时限报市自然资源和规划局备案。市自然资源和规划局负责汇总建立市区工业用地调查数据库。

　　四县一市参照市区标准和模式开展工业用地全面调查建库工作，数据库成果报市自然资源和规划局备案。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局)

　　(二)依法依规、分类处置。

　　1.批而未供土地。对于批而未供土地，按如下方法处置：

　　(1)加快土地供应。对因建设项目未落实到位、手续不齐全造成土地批而未供的，要及时调整、落实建设项目，开展“以地招商”，加快供地进度。对因征地拆迁、已征收但不具备供地条件的批而未供土地，要加快土地征迁、基础设施建设等前期开发工作，限期满足供地条件。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局、市经信局、市发改委、市投资促进局、市城乡建设局)

　　(2)完善供地手续。对依法批准转用和征收的政府投资城市基础设施和公共设施用地、不能按宗地单独供应的道路绿化带和安全隔离带等代征地以及不能利用的边角地，经批准后直接核发《国有建设用地划拨决定书》。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局)

　　(3)据实核销批文。对于因规划调整、生态保护、重复批复、批复不一致等原因不再实施征收行为的批而未供土地，县(市)、区人民政府可以逐级申请，积极争取原批准机关核销原用地批准文件。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局)

　　2.闲置土地。对于认定为闲置土地的，区分企业原因、政府原因两种情形。

　　(1)因企业原因造成闲置的，各地要及时采取帮扶、约谈、收取闲置费、无偿收回等措施，督促企业限期开发。市、县自然资源主管部门依法作出责令缴纳土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定后，土地使用权人在法定期限内未申请行政复议、提起行政诉讼，又拒不缴纳土地闲置费、拒不交回土地使用权的，依法申请司法机关强制执行。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局、市税务局、市财政局、市地方金融监管局)

　　①未动工开发不足一年，企业积极主动配合的，属地政府可通过适当延期开竣工时间、项目嫁接、加大财税政策扶持、强化金融信贷支持等措施帮扶企业，尽快消除闲置状态。

　　②未动工开发不足一年，但企业消除闲置意愿消极的，属地政府可通过约谈等方式，引导企业制定整改措施、限期开工。

　　③未动工开发满一年的，由市、县自然资源主管部门报经本级人民政府批准后，向土地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。

　　④未动工开发满两年的，由市、县自然资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向土地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。

　　⑤对国有建设用地使用权人拒不缴纳土地闲置费及拒不交回土地使用权的，行政机关取得生效法律文书的，可依法向法院申请强制执行。

　　(2)因政府或政府部门原因造成闲置的，由县(市)、区人民政府与土地使用权人协商，制定“一地一策”处置方案。因规划和政策调整、建设条件变化造成的土地闲置，应采用协议收回、延长动工开发期限、调整土地用途或规划条件、置换土地等方式进行处置。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局)

　　①延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。

　　②调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合国土空间规划。

　　③协议有偿收回土地使用权。

　　④置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为土地使用权人置换其它价值相当、用途相同的土地进行开发建设。

　　3.低效工业用地。对于低效工业用地，按如下方法处置：

　　①对认定为低效工业用地的，按照依法收回、项目嫁接、二级市场转让、增加投资、收储等路径，由属地政府制定“一地一策”治理方案进行处置。对纳入工业低效土地处置清单，符合规划要求、产权关系清晰、无债务纠纷等具备转让条件的土地，可转让全部或部分建设用地使用权。提高厂房容积率但不改变用途的，可不再增缴土地价款。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局)

　　②在符合国土空间规划和用途管制要求的前提下，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。同一宗土地兼容2种以上用途的，可依据建筑面积占比或功能的重要性确定主用途，并依据主用途确定供应方式。经批准利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科技研发等新产业新业态的，可执行继续按原用途和土地权利类型使用土地的5年过渡期政策，经市、县人民政府批准，也可采取协议出让方式供地。此类土地再开发后确需分割转让的，各地可根据产业容量、市场需求等，合理确定可分割转让比例，最高不得超过50%，并在国有建设用地使用权出让合同中明确约定相关要求。经批准改变用途的产业用地，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或重新签订国有建设用地使用权出让合同，补缴国有建设用地使用权价款，按规定办理不动产登记。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市科技局、市文化和旅游局)

　　③在满足规划要求、确保安全的基础上，各地可结合实际，逐步提高本区域特别是省级及以上开发区工业用地容积率，打造一批综合容积率3.0左右的科技孵化器、运营中心。鼓励工业项目利用地下空间建设仓储、停车场以及生活配套设施等，鼓励新型产业社区和按照工业用地管理的研发类项目建设一层以上的地下空间，不收取相应地下空间土地出让金。市、县可设立地下空间建设用地使用权，地下空间建设用地使用权划拨、出让、租赁、作价出资(入股)等，均参照地表建设用地使用权资产配置相关规定执行。地下空间所涉建设用地使用权、建(构)筑物所有权、地役权、抵押权以及其他不动产权利可依法办理不动产登记。在不改变使用性质、符合规划条件和国家产业政策的前提下，多层标准化厂房可以转让、出租和抵押。经市、县(市)人民政府同意，在确保安全的前提下，可将产业园区中工业项目配套建设行政办公及生活服务设施的用地面积占项目总用地面积的比例上限由7%提高到15%，建筑面积占比上限相应提高到30%，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房。对闲置和低效利用的商业办公、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋，经市、县(市)人民政府同意，允许改建为保障性租赁住房，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局、市经信局、市住房保障和房产管理局)

　　④对投资强度、建设周期达不到约定要求的在建项目，各地要采取有效措施，督促企业限期开发建设;对容积率、亩均效益达不到约定要求且具有开发潜力和市场前景的已竣工投产项目，各地要督促企业限期提高效益，到期仍未履约的，依法追究违约责任。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市经信局)

　　⑤鼓励市场主体收购相邻多宗低效工业用地地块，进行集中规划利用。引导零星分散的工业企业向工业园区集聚，推进产业链和产业集群发展，提升亩均效益。鼓励建设使用高标准厂房，用地规模小于1.5公顷且适宜使用高标准厂房的工业项目，一般不单独供地。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局、市经信局)

　　4.擅自改变用途工业用地。

　　(1)未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由自然资源和规划部门负责认定，城市综合执法主管部门负责查处;尚可采取改正措施消除影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局、市城市管理局)

　　(2)擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋使用性质，由属地城市综合执法部门依据建设工程规划许可证责令其限期恢复原使用性质，有违法所得的，没收违法所得。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局、市城市管理局)

　　(3)未经批准进行临时建设的工业用地，未按照批准内容进行临时建设的，临时建筑物(构筑物)超过批准期限不拆除的，由城市综合执法主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局、市城市管理局)

　　5.司法查封涉及的工业用地。

　　被司法查封的涉及闲置和低效工业用地，通过府院联动机制，各县(市)、区人民政府积极主动与司法机关协商，研究土地处置方案和路径。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局)

　　(三)实施工业用地项目全过程管理。

　　1.确保工业用地增量。各地每年出让的工业用地占年度土地出让总量的比例一般不低于20%，盘活腾出存量工业用地主要用于工业发展。因城市规划建设的需要调整规划用途的，按法定程序办理土地用途变更手续，按规划要求建设。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局)

　　2.实施带项目审批。各地在申请审批批次用地时要明确具体项目，防止产生新的批而未供土地。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局)

　　3.推行“标准地”供应。各地在完成“标准地”区域评估的基础上，明确出让地块容积率、亩均税收等标准，企业对标竞地、按标用地。严把土地供应关口，确保土地供应时土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工建设所需的通电、通水、通路、土地平整等基本条件。对于规划建设条件明确的工业项目，可将建设工程设计方案、施工图设计方案纳入供地方案，简化报建手续，推动“交地即开工”。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市发改委、市自然资源和规划局、市城乡建设局)

　　4.强化合同监管。实施《国有建设用地使用权出让合同》和《产业建设项目投资监管合同》“双合同”监管，加强建设用地划拨决定书的履约监管，督促建设用地使用权人按期开发建设。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局)

　　5.实行分类管理。持续深化“亩均论英雄”改革，依法推动要素差别化、市场化配置。按照土地集约利用评价和亩均效益评价结果对工业项目用地进行分档管理、分类服务。对优先发展类(A类)企业的新增项目用地需求给予优先保障，对鼓励提升类(B类)、规范转型类(C类)企业的新增项目用地需求给予倾斜支持，对调控帮扶类(D类)企业的新增项目用地原则上不再安排。开展开发区土地集约利用专项评价，评价成果作为开发区升级、扩区的重要依据。(牵头单位：各县(市)、区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局、市经信局、市发改委)

　　四、工作步骤

　　(一)调查认定阶段(2022年7月)。

　　2022年7月底前，成立市、区(开发区)两级批而未供、闲置和工业低效土地全域治理工作领导小组及工作专班，召开全市动员会;完成全市批而未供、闲置土地调查建库;完成市区工业用地“三下三上”全面调查，并对低效、闲置、擅自改变用途工业用地进行认定，明确处置措施和治理时限，建立市区工业用地数据库。(牵头单位：市自然资源和规划局，责任单位：各区人民政府)

　　(二)自查自纠阶段(2022年8月—2022年12月)。

　　完成低效用地再开发专项规划，制定整改项目清单。各区人民政府组织召开自查自纠动员会，向辖区内涉及的用地企业下达整改通知，开展为期5个月的自查自纠工作。鼓励在自查自纠阶段主动消除批而未供、涉嫌闲置、涉嫌低效利用和涉嫌擅自改变工业用地用途等状态。12月底前组织对整改情况进行核实、验收。验收后数据报市自然资源和规划局进行销号并动态调整数据库。(牵头单位：各区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局)

　　(三)依法处置阶段(2023年1月—2024年10月)。

　　各区人民政府负责全面开展低效、闲置、擅自改变用途工业用地治理，市治理领导小组办公室对处置进度和处置效果进行定期调度、定期审查、定期督导。

　　各地批而未供和闲置土地处置工作按市下达的任务要求开展，由市自然资源和规划局按季度进行通报。(牵头单位：各区人民政府，责任单位：市自然资源和规划局、市经信局、市城市管理局)

　　(四)总结考核阶段(2024年11月—2024年12月)。

　　各区人民政府将工作进展情况报送治理领导小组办公室，领导小组办公室组织相关职能部门汇编典型案例、形成评价参考标准，并对全市工业用地治理效果进行全面评价，形成工业用地全生命周期管理体系。

　　治理工作基本结束后，开展为期2个月的治理成效“回头看”，旨在汇总治理成果、总结工作经验，形成可复制可推广的批而未供、闲置和工业低效土地治理合肥模式。(牵头单位：市自然资源和规划局、市经信局、市发改委，责任单位：各区人民政府)

　　四县一市工业低效土地治理措施及工作步骤由各县(市)参照市级方案自行确定。

　　各县(市)、区人民政府每季度向市治理领导小组汇总报告处置情况。

　　五、保障措施

　　(一)强化组织领导。市、县(市、区、开发区)两级分别成立批而未供、闲置和工业低效土地全域治理工作领导小组，市级领导小组办公室设在市自然资源和规划局，下设政策认定、技术服务、综合协调三个分组，统筹协调推进全域治理工作。压实各级各部门主体责任，建立健全工作议事协调机制，全面落实攻坚方案确定的各项目标任务。市、县(区、开发区)两级组建自然资源和规划、发改、经信、税务、司法、法院、住建、财政、城管、市场监管、生态环境、投促、统计等部门组成的工作专班，各部门要各司其职、密切配合，形成工作合力。

　　(二)强化考核奖惩。自2022年起，批而未供、闲置和工业低效土地全域治理工作纳入市政府对各县(市)、区人民政府目标管理绩效考核，并建立新增建设用地计划指标分配与治理任务完成情况挂钩机制。市自然资源和规划局要及时统计汇总认定与治理相关数据，定期通报各地完成年度治理任务率排名，开展专项督导，对工作推进不力，未按时上报、虚报瞒报数据的，按规定追究相关责任。

　　(三)强化宣传引导。充分运用各种媒体，广泛宣传各地推进批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚战的成功经验和先进典型。定期公布低效、闲置、擅自改变用途工业用地调查认定结果，正确引导用地单位预期，接受社会监督，增强公众参与度，积极营造良好的工作氛围。

　　国家或省出台新的政策，有明确规定的，从其规定。

　　本方案自印发之日起施行，有效期3年。四县一市参照市级方案另行制定实施细则。