千亿减税虚实

　　超收之谜
　　今年税收情况比较好，与长时间居高不下的物价增长有很大关系。逐年的税收超收，主要因为政府有巨额的支出需求，同时超收奖励的因素也不可小觑

　　给税负高低争议火上浇油的是，临近年终岁尾，各地税务系统今年的收入已是“捷报频传”。综观各地前十个月的税收收入，接近去年全年收入者有之，创历史最高收入水平者有之，超过去年全年收入者亦有之。

　　就在各地税收“喜报”传来之际，11月11日国税总局发布了今年国税函第111号文，名为《关于切实做好2011年后两个月组织收入工作的通知》。

　　该文件并不对外公开。据了解，其文件的主旨为，在今年接下来的时间里，各地各级税务部门都要坚持“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，避免“寅吃卯粮”，并落实好相关优惠政策。

　　接近国税总局的知情人士表示，此前每年到这个时候，各地的税收增长都比较迅猛，按照惯例每年到这时国税总局都会发文进行指导。其主要用意是要求各地把征税增速压低，不要超收得太厉害，以免形成更大的基数，加重明年的税收任务。

　　从往年发文的实际效果看，最后往往“压也压不住”。比如2008年的最后两个月，总局要求的税收增速忽上忽下，几经变化，先后出现了20％、15％和17％三个版本。“可以看出，因为税收收入的总规模越来越大，每年增速的控制越来越难，但总局还是在有意控制。”

　　今年前十个月，全国税收收入已达79634.28亿元，同比增长26.6％。该收入规模，已经超过2010年全年收入73210.79亿元。

　　该知情人士称，今年的税收收入情况比较好，与今年以来长时间居高不下的物价增长也有很大关系。由于税收收入都是现价的反映，物价高增长一定会推高税收收入增幅，但具体占到多大比例很难量化。

　　浙江省某县税务系统的一位副局长也表示，物价上涨对很多税种都有影响，但影响最大的是增值税。增值税又是中国第一大税种，占到税收总收入的近三成，因此高涨的物价对今年的税收增长推高作用明显。

　　据前述接近国税总局人士透露，国税总局今年定下的收入目标增幅是9.5％，还计划即使再超收总收入也尽量不要超过10万亿元，“但肯定控制不住，最终很可能会超过10万亿元。”

　　是什么导致各地每年都争先恐后地展开超收“竞赛”？难道各地不怕当年的税收基数扩大之后，其后年度的征税任务被层层加码？

　　不可否认的是，政府有巨额的支出需求。前述税务系统副局长表示，各地存在超收冲动，原因有多个方面，其中最主要的是地方政府在支出方面的考虑，税收收入必须满足各项刚性支出的需求。

　　前述接近国税总局的知情人士也表示，今年各地的房地产市场都不太好，造成相关税费收入下降，土地出让收入也在减少，“地方又不得不花钱，总要从别处找钱”。

　　财政部日前公布的统计数据也显示，受房地产交易量增幅下降相关税收减少、经济增速趋缓等因素的影响，10月中国财政收入9188.34亿元，同比增长16.9%，这已是今年连续第二个月增幅出现下降。

　　除这种支出需求之外，超收奖励的因素也不可小觑。

　　超收奖励的做法，极易导致税务部门在年度税收计划目标不能有效完成的情况下，出现“寅吃卯粮”预征税款的情况，或者在完成税收任务的情况下，导致预留税款、混淆入库级次挤占市级收入等问题的发生。由此，财政部此前曾发布《关于制止财政税务机关发放“财政超收分成奖”的通知》予以规范，《预算法》实施条例中也有相关规定。

　　目前这种不规范情况依然存在，并在很大程度上助长了地方超收的冲动。

　　2009年初，哈尔滨市审计局在对该市区县政府财政决算审计中发现，部分区县为完成财政收入增长考核指标，在上级税务部门下达税收计划指标的基础上，再次追加税收任务，并对税收超收部分予以奖励。

　　在之前的两个年度中，哈尔滨市所属五区县在一般预算中列支国税部门经费3507万元，这些经费实际用于税收超收奖励，平均约占区县财政年度一般预算收入的1％。

　　今年的10月底11月初，全国很多地方都召开了以财税收入为主题的动员会，不少会议甚至冠以“打响攻坚战”的名义。

　　查看公开报道可知，一些地方政府正在不遗余力地狠抓税收征管。有的地方政府甚至规定，“从现在起至12月底，停止一切与组织收入无关的活动，停止干部公休假。”还有的要求本局每个督导组分包2个至3个基层税务所，“节假日不休息，吃住在基层”。

　　据报道，牡丹江市日前召开的推进落实2011年度财税收入任务会议要求，各相关部门要千方百计确保完成或超额完成全年目标任务，“不达目的不收兵。”会议专门强调，对于在完成财税收入中措施得力、目标任务完成好的单位及企业，要加大奖励力度。

　　据甘肃省国税局一名干部透露，现在全国很多地方还存在超收奖励，按照超出任务部分的一定比例比如5％进行奖励。根据各地经济发展情况和税收完成情况，奖励比例不一。这种情况地税有，国税也有。“当然，没有奖励税务部门也要去做，但有了奖励他们的积极性可能会更高一点。”

　　许善达表示，在国税系统，1994年分税制改革初期国务院曾经给国税系统一些超收奖励，但实行了两三年之后便取消了，所以目前全国的国税系统基本已经没有什么超收奖励。

　　一些地方政府对本地地税局还存在部分奖励，这与相关税种的管理难度有关。

　　地税系统征管的多为零散的、管理难度较大的小税种，比如个人出租房屋需要缴纳的相关税收。业主和租赁者进行的多是现金交易，税务局不易监控，按照目前的人力物力资源，是不可能将这部分钱全部收上来的。

　　而要收好这些税，地税局需要投入很大的人力、物力资源。地方政府所给的奖励并不都是发到税务人员个人，有一部分用于弥补税务部门预算不足。

　　千亿元减税
　　结构性减税有别于此前全面的减税，它是针对特定税种、基于特定目的而实行的税负水平削减，它所忌讳的就是不加区分的“一刀切”式减税

　　虽然争议不断，但在税收快速增长的情况下，结构性减税问题已无可回避，新的博弈更多存在于从何入手，减什么，减多少，何时减？

　　在各地的税收收入狂飙之下，今年前三季度，中国的财政收入已经接近去年全年的收入，达到81663亿元。依此增速，继去年迈入8万亿元时代之后，2011年全年财政收入即将迈进史无前例的10万亿元大关。

　　在此背景之下，各界关于进一步减轻税负的呼声再度有力地发出。

　　10月24日到25日，国务院总理温家宝在天津滨海新区调研，并主持召开天津、内蒙古、江苏、山东四省（区、市）经济形势座谈会。温家宝强调，要完善财税政策，大力推进结构性减税。

　　事实上，今年作为“十二五”的开局之年，减税动作之多已颇令不少财税人士感到有些意外。其中，个人所得税法修订后，从9月1日起全国有6000万人不需缴纳个税，全年减负1600亿元左右；从11月1日起，大幅上调增值税、营业税起征点。另外，国务院在10月决定，从明年起在上海开展增值税扩围试点，这同样是一项减税政策。

　　另外在降低企业收费方面也有动作。财政部会同国家发展改革委近日决定，从2012年至2014年，对小型微型企业免征管理类、登记类、证照类行政事业性收费，具体包括企业注册登记费、税务发票工本费、海关监管手续费、货物原产地证明书费、农机监理费等22项收费。

　　许善达在评价今年推行的个税减税政策时表示，经过本轮改革，工薪所得纳税的最高边际税率仍为45％，这一税率还是偏高。现在很多发达国家这一税率都在下降，美国都降到30％多了，“中国人再富还能富过美国人吗？”

　　另外，就算是个人收入达到按照40％以上税率缴税的水平，在中国也只能算是中产阶级，光靠工薪收入不可能成为拥有巨大财富的富翁，真正的高收入都是从资本和资产收入那里得来的。

　　在增值税扩围改革方面，许善达认为，营业税改征增值税肯定会减轻税负，服务业的总体税负将下降，制造业税负也会因增加抵扣有所下降。

　　据介绍，此前的增值税转型改革进行六年，营业税改增值税可称一次普遍的减税改革，其推进难度要远远超过前者，改革速度是不可能太快的，只能一步一步地推动，逐步扩大试点税目和地区。“花五年完成这项改革已经是非常快的了，慢一些的话可能需要十年。”

　　言外之意，全国的服务业和制造业企业，很难马上就分享到增值税扩围后的减税蛋糕。

　　从11月1日起，增值税起征点由2000元－5000元，提高到5000元－20000元。许善达认为这是一个不小的利好。当年其起征点从2000元提高到5000元，是由其经手制定实施的。

　　这种减税的效果十分惊人，许善达坦言出乎当初预料。按照当时统计，全国只少收了50亿元税款，但是有550万家个体户不再征税，如果算上他们雇佣的人和他们的家人，至少要有几千万人从中受益。这次提高起征点具体将为多少个体户减负，税收减少多少，目前还在测算。可以肯定的是税收减收不会太多，但受益人会相当多。

　　由此许善达指出，中国的低收入群体数量极为庞大，所以有些减税措施实行后受益的人特别多，但减税总量并不需要很多，财政压力并不大。中国相当规模的纳税人所缴纳的税款，在税收收入总量中比重很小。因此很多措施减税的数量不大，就可以使相当多的纳税人受益。

　　他认为，给小型微型企业减税的方向是正确的。一个经济体里面如果小型微型企业发展都十分困难，大企业的市场最终也会受到影响。“这就如同人的毛细血管如果都出现问题，大血管也不会太好。”

　　在调节收入分配、给中低收入者减税方面，税收还有很多工作可以做。许善达举例说，在欧洲食品是免缴增值税的，根据恩格尔系数，收入越低的人食品消费比重越大，所以食品免税就相当于为低收入者减轻税负。中国消费税可调整的空间更大，目前很多高档消费商品所收的税并不多，相反很多普通商品收的税还比较重。

　　中金公司11月7日发布的宏观经济周报分析认为，接下来调低关税很值得期待。中国入世十年以来，平均关税已经从15.3％降至9.8％，但与美、日等发达国家相比仍然较高。较高的进口关税，特别是对消费品的高关税，已经对中国消费增长构成阻碍，同时导致了走私的猖獗和境外消费的剧增。

　　关于调低进口关税，今年中曾在商务部和财政部之间展开“拉锯战”。商务部主张下调，但财政部则予以否认，财政部网站甚至刊文称，奢侈品进口关税不仅不应降低还应加强。其后，关于此事暂无下文。

　　社科院财贸所所长高培勇日前撰文表示，聚焦于减税效应的最大化，接下来一定要以中国第一大税种增值税作为主要的减税对象。

　　他认为，眼下的国内外经济形势以及正在谋划中的增值税扩围改革，恰好提供了启动增值税减税行动的一个极好机会。假以时日，通过增值税逐步扩围至营业税的征税领域，并适用两档新的较低税率，增值税的整体税负水平将趋于下降。

　　许善达还表示，中国目前的减税措施多是按照单项政策来减，调整一项政策，一部分纳税人受益，其减税规模非常有限。在当前形势下实行结构性减税，应该考虑较大规模的减税。

　　他建议，决策层可以确定一个至少3000亿至5000亿元的减税规模，要求有关部门直接为中低收入群体和中小企业减税，“按照中国目前的财政资源，减这点税不会有什么影响”。

　　对此，一位不愿具名的学者分析认为，要实现如此规模的减税，可能涉及的税种首推增值税。随着增值税扩围改革推进，其基准税率将从17％下调，按2010年增值税决算收入21093亿元简单测算，增值税基准税率如从17％大幅下调至13％，减税空间将接近5000亿元。

　　另一可能涉及的重要税种则是个人所得税，无论是起征点继续上调，还是最高边际税率下调，按此前经验，涉及减税额均可达千亿元。至于其他税种的减免，则众说不一。

　　在谈到减税所需的财政资源时，许善达特别指出，中国的外汇储备同时也是财政储备，进口1亿美元所征的税比出口1亿美元退的税要多。因此，随着中国坚持鼓励进口、在外贸进出口保持增长的同时缩小顺差的方针，外汇储备中的财政储备就会被更多地释放出来。

　　对此有不同意见认为，所谓结构性减税，有别于此前全面的减税，它是针对特定税种、基于特定目的而实行的税负水平削减。结构性减税所忌讳的，就是不加区分的“一刀切”式减税。从这个意义上来说，大规模减税的愿望很好，但不易实现。

　　长期以来，各界关于提高中国“两个比重”的争论一直没有停止。所谓“两个比重”，即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重。

　　目前来看，这种争论愈加尖锐。一种主张认为应该进一步提高“两个比重”，他们认为政府不多收税，获得更多财政收入，其民生开支就保证不了。另一种意见则主张降低，政府不应该拿那么多钱，理应藏富于民。

　　接受《财经》记者采访的业内人士认为，下届政府面临一个重要课题，就是在提高还是降低“两个比重”方面作出抉择。在许善达看来，“这是一个战略问题”，而现在面临的问题是，以中国目前国情，政府到底拿多少钱是适当的，“这个问题不仅仅是财税问题，还是政治问题”。许善达说。

　　肖捷在前述所撰写的文章中指出，今后一个时期，中国宏观税负不仅有上升的需要，也有提升的空间。适度提高宏观税负水平要与深化税制改革和规范政府收入分配秩序等结合起来。通过优化税制安排，减轻中低收入者的税收负担，合理增加高收入者的税收贡献，以此体现收入能力强的群体关心和帮助收入能力弱的群体。