千亿减税虚实

　　中国的实际宏观税负并不处于低位；财税收入突破10万亿元之后，应考虑实施大规模结构性减税，上千亿的减税计划对税收总收入几无影响

　　中国经济高速增长令世界艳羡多时，税收更快增长则令GDP增速相形失色：两者之差曾高达16个百分点。今年以来，各地税收收入继续狂飙，前三季度财政收入已接近去年全年，年底中国财政收入超过10万亿元，几无悬念。

　　近日，中国财政部就中国税负痛苦指数对阵美国《福布斯》杂志，令相关议题再度升温。与官方立场相左，坊间和不少业内人士通过各种口径计算后普遍认为：中国宏观税负不可能低于国际平均水平，问题只在于高出多少。《财经》记者的采访调查则表明，税负水平口径的官民相左，在学术论争之外，更多折射出的是理念误区。

　　长期以来，人们将税收仅理解为调节经济和公平分配的重要手段，据此认为，只有规定偏高的法定税率，才有空间更好地发挥税收优惠或重课措施的作用。

　　实践证明，法定税负绝对值太高，法定税负与实际税负差距过大，税收领域的各项制度和措施反而容易失灵，不利于法治型税收增长机制的形成。国家出台的增税或减税政策，常常被征管的减弱或加强所抵消，从而降低了税收政策的调控效果。中国提高个人所得税工薪所得费用扣除标准、实行两法合并等减税改革，并没有效地降低税收收入的增速，即是例证。

　　为有效提高税收政策的调控效果，必须降低法定税负，减少法定税负与实际税负的差距，消除征管因素对税收政策的抵消效应，从而增强税收中性，尊重市场机制对资源配置的基础性作用，达到“轻税负、促发展”的目标。

　　目前的减税措施多是按照单项政策来减，调整一项政策，一部分纳税人受益。而要让更多人受益并真正刺激经济发展，须尽快考虑实行数千亿元规模的结构性减税，通过优化税制安排，切实减轻中低收入人群和中小企业的税收负担，推进经济社会持续发展。

　　——编者

　　2011年，可称中国税收的话题之年。新的结构性改革正在酝酿，虽然具体争议不断，但减税共识逐步形成，同时，规模数千亿元的结构性减税倡议，亦开始浮现。

　　这一年里，有实质性税改推动，包括房产税改革试点启动、车船税立法、个人所得税法修订、资源税改革扩至全国等，增值税扩围改革也定下了时间表。

　　有关税收的口舌之争亦趋激烈，比如上半年的“馒头税”，下半年的“月饼税”。更为离奇的是，8月份甚至出现了“国税函47号文”的 “伪造门”事件。同时，今年前三季度财政收入达到81663亿元，接近去年全年水平。依此增速，继去年迈入8万亿元时代之后，今年中国的财政收入即将迈进史无前例的10万亿元大关。

　　近期针对美国《福布斯》杂志有关中国税负痛苦指数偏高的评估，新华社11月14日援引财政部有关人士表态，“驳中国税负痛苦世界第二”的说法，认为福布斯所提的税负痛苦指数在反映税负高低问题上存在缺陷。该负责人表示，从国际比较看中国目前的宏观税负水平并不高，2009年宏观税负为25.3％，而当年世界各国平均水平为36.4％。

　　从随后的舆论反应看，财政部这一说法未获广泛认同。有学者将政府税收与各种收费相加之后的测算结果，与此差距较大，由此引发的呼吁大规模减税声音也愈加强烈。

　　10月下旬，温家宝总理在天津调研时指出，要完善财税政策，大力推进结构性减税。

　　11月15日，全国政协委员、国税总局前副局长许善达向《财经》记者分析说，相对于约10万亿元的全年税收，可考虑进行3000亿至5000亿元的结构性减税，让更多企业和个人受惠。如此规模的减税，在税收总收入中所占比重仅几个百分点，应当在可承受范围内。

　　税负高低
　　许多国家政府收入基本等同于税收，而中国各级政府存在税收以外多种收入，包括各种收费和国有资产经营与投资性收入，因此在中国谈宏观税负，事实上存在多种口径

　　税收收入的高增长由来已久，对保证中国经济发展作用关键。而其引发分歧，则与近几年税收收入远快于GDP增速直接相关。

　　1994年分税制改革之后，税收便开始稳定快速增长。最初的三年，其增长速度尚低于同期GDP的增速。1996年之后，税收收入的增速则一直高于GDP增长，甚至远远高过后者。比如，2010年中国税收总收入完成73202亿元，比上年增长23％。同年，中国GDP总量为397983亿元，比上年增长10.4％。两者增速相差12.6个百分点。

　　连年的增速之差，令争议不绝于耳：税收不是经济发展的晴雨表吗？为什么在GDP面前长期严重失灵？

　　进入新世纪之后，财政部有关负责人曾多次公开解释过这一问题，其主旨多是GDP增速和各税种对应税基的增速并不存在直接对应关系，GDP的增长并非在任何条件下都与税收增长呈正相关关系等等。此后，各方对于税收增长和GDP背离问题的疑问一度有所降温。

　　然而，对于中国税负的高低，争议从来没有停止。2009年，《福布斯》杂志发布了税负痛苦指数榜单，按照指数排名中国位列全球第二，这更让中国的纳税人备感不公。

　　而最近财政部关于中国宏观税负的公布，令持续多年的税负之争迅速升温。

　　按通常概念，所谓宏观税负，是指政府收入占GDP的比重。它是衡量政府收入规模的重要指标，反映了一个国家政府参与国民收入分配的程度。不过一些学者亦提醒，许多国家的政府收入基本等同于税收，而中国各级政府存在税收以外的多种收入，包括各种收费和国有资产经营与投资性收入，因此在中国谈宏观税负，事实上存在多种口径。

　　针对《福布斯》杂志的税负痛苦指数排名，新华社11月14日引用财政部有关负责人表态称，中国政府财政收入除公共财政收入之外，还应包括政府性基金收入(不包括国有土地使用权出让收入)、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入。按照国际货币基金组织的口径计算，2010年，中国宏观税负为26.4％，2009年为25.3％，而2009年世界各国平均水平为36.4％，其中发达国家平均水平为40.8％，发展中国家平均水平为32.9％。

　　按照这样的测算，与国际水平比较中国的宏观税负的确并不高，与平均水平相比还低了10个百分点。但这一解释并不为业内人士所普遍接受。

　　接受《财经》记者采访的数位人士认为，既然宏观税负是指政府收入占GDP的比重，那么与GDP进行比较的就应该是政府全部收入，从中国的实际情况来看，这包括、但不仅限于税收。而财政部给出的只是财政收入，还不包括土地出让收入。实际上各级政府还有很多其他收入。缺失了后者，计算出来的所谓宏观税负自然偏低。

　　11月15日，许善达向《财经》记者表示，财政部所言2009年的宏观税负为25.3％，这只是政府的财政收入，而非政府的全部收入。

　　如将政府的全部收入都涵盖进去，现在各方有各种测算，在最高的测算口径中，政府收入占 GDP比重约为38％。不过迄今为止，中国官方从未按照这一口径发布过相关数据，公开的占比数据主要还是以财政收入为准。

　　不过，国家税务总局局长肖捷2010年10月曾在媒体上撰文指出，按照中国现行各类预算管理制度规定，并以2009年数据测算，中国税收收入占GDP的比重为17.5％；加上政府性收费和基金等非税收入，宏观税负约为30％(其中，国有土地使用权出让收入占4.2％，社会保险基金收入占3.8％)。横向看，这一税负水平，已经比较接近世界平均水平。

　　另据中国社科院财贸所税收研究室主任张斌测算，2009年，除公共财政收入外，加上政府性基金收入（包括土地出让收入）、国有资本经营预算收入、社会保险基金收入，以及纳入财政专户管理的预算外收入等，合计收入约为107036.7亿元，与同期GDP总量340507亿元相比，宏观税负约为31.4％。

　　这一数据与世界平均水平更为接近，但其中的预算外收入仅为纳入财政专户管理的收入，而目前很多政府收入还游离于财政专户之外。

　　中央党校国际战略研究所副所长周天勇研究税费负担问题多年，他表示，中国的税费负担与世界平均水平相比并不算低。据其“最保守”测算，政府财政收入加上收费罚款等，2007年中国的宏观税负就已经超过33％。

　　在财政部的测算中，政府财政收入中并未计入土地出让收入。有学者认为，土地出让金是投资者长期的固定资产投资，不应作为当年国民经济的负担。对此周天勇表示，土地出让金将几十年土地使用者的租金一次性征收，实际上是加剧了投资者的负担。

　　另外，出让金还要进入地价和房价，实实在在地成为购房者成本，等于将居民收入转入政府手中，这是国民经济实实在在的负担。因此，政府的土地出让金收入，应当计入宏观税费负担之中。

　　若这种说法成立，政府收入总数将有较大幅度增加，以北京、上海、江苏等经济相对发达省份为例，最近十年里每年土地出让金收入少则数百亿元，多则上千亿元。

　　周天勇还认为，税外随意收费及罚款，也是导致费用负担过重的主要原因。收费是国家通过公权收取公民财产收入的行为，在现代市场经济国家中，国家可以通过提出征税收费方案，在合法的前提下向公民征税和收费。然而中国各级政府不通过人大批准进行收费和罚款的情况非常严重，并以乱收费、乱罚款扩张机构，增加供养人员。

　　比如，有的工商、质检等执法部门竟然靠收费和罚款维持运转和发展壮大，甚至成了政府的第二、第三“税务”部门；乡镇的很多土管所、建设所、劳动所、计生所，甚至派出所等，在很大程度上依靠收费和罚款过日子；一些公安、法院、质检、土地、城建等执法机构，政府不给足其预算经费，但允许它们通过收费和罚款补充自己的工资、办公设施和建设经费。由此造成各项收费罚款名目繁多，负担沉重。

　　许善达也表示，目前税收管理已经比较规范，但收费问题则亟待整顿。目前地方政府没有税收立法权，但是它可以收费。“由于缺乏严格规定，各地收费现在搞得乱七八糟，谁也说不清楚，目前没有全国总收入的准确统计。”

　　不仅如此，有些行政和事业性机构的执法人员为小团体或个人谋取利益，腐败屡禁不止。因此在各项直接的收费罚款之外，企业常常还需支付不菲的灰色成本。

　　据周天勇的保守估算，2007年中国企业由于行政管理、审批、监督、执法等方面寻租设置所支付的灰色费用，有1万亿元之巨。但这一数据亦无任何其他机构予以佐证。

　　一些学者试着将这部分灰色负担也计入广义上的税负，得出的结果是：中国的宏观税负可能高达37％，超过世界平均水平。而这一数据，与许善达提及的38％测算较为接近。

　　另外，关于宏观税负世界平均水平的数据，各方也存在不小的差异。财政部发布的数据为36.4％，而很多业内人士则认为在30％以下，发展中国家更是只有18％－25％。如此“彼消此长”之下，中国的宏观税负水平便更呈现为高位。

　　许善达表示，财政部发布的数据与其他方面数据之所以存在差异，主要是由于测算口径不同。“财政部发布的25％数据没有错，因为很多政府收入不归财政部门管，其他测算为30％以上的也没有错，口径不同当然数字大小不一。这里并不存在谁对谁错的问题。”

　　肖捷在前述所撰文章中则表示，有的研究机构和学者根据相关数据分别测算或估算中国目前宏观税负水平比30％要略高一些。他以为，其中可能存在数据转换口径的差别，或者没有完全剔除关联数据之间的重复计算因素。

　　还有不少业内人士表示，衡量税负的高低除了看纳税的多少，还要看纳税人在政府将税“用之于民”过程中的受益情况。如果宏观税负水平不高，但纳税人缴税之后所获的益处更小，那依然可称税负较重。

　　据统计，中国财政支出中用于教育、医疗、社会保障、住房等的部分占29.3％，而发达国家这一比重多在60％以上。在学者们看来，这在很大程度上凸显出中国“高税收低福利”的发展现状。天则经济研究所理事长茅于轼此前曾对《财经》记者表示，纳税人缴税是用来购买政府公共服务的，这些年国家税收增加很快，但民众享受的公共服务并未同步增长。

　　茅于轼说，税收是纳税人购买政府服务的价格，因此判断税负的高与低，要看所享受公共服务的质量和数量。质量好，服务多，纳税人就可以多缴税。从2000年开始，中国的税收收入增加了很多倍。与此同时，纳税人享受的公共服务确实也在增加，但好像并没有与税收保持同步增长。

　　肖捷认为，比较分析宏观税负水平，不能脱离不同国家所处的发展阶段和政府职能范围，各国的具体国情不同，宏观税负水平没有放之四海皆适用的统一标准。

　　但他也指出，宏观税负水平的上升应伴随着经济发展循序渐进，必须把握好节奏和力度。如果税负水平上升过快、过高，不仅容易产生超额税收负担，挫伤纳税人的积极性，也会降低市场配置资源的效率，给整个经济运行带来负面影响。

　　“中国税收领域长期存在法定税负过高的问题，它已经成为阻碍中国税收事业进一步发展的枷锁。”中国政法大学民商经济法学院教授、财税法研究中心主任施正文对《财经》记者表示。