中央提出优化共享税分享比例，超12万亿税收“蛋糕”怎么分？

　　中央与地方共享税种收入划分比例将迎来新调整，其核心目的是增强地方自主财力，破解地方财政困难。

　　近日公开的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(下称《决定》)中，在深化财税改革方面直面解决地方政府尤其是基层财政困难，其中一大思路是增加地方自主财力，而举措之一是“优化共享税分享比例”。

　　目前地方税收收入主要来自中央与地方共享税，其中三大共享税增值税、企业所得税和个人所得税2023年收入合计约12.5万亿元。目前增值税中央与地方分享比例50:50，企业所得税和个人所得税央地分享比例为60：40。下一步这三大税种分享比例是否调整、如何调整受到外界关注。

　　多位财税专家告诉第一财经，央地共享税分享比例调整的前提，是进一步明晰央地财政事权和支出责任，并结合其他税制改革。而调整需要遵循税种属性，权衡利弊，更多地从调动地方积极性、促进区域协调发展、促进全国统一大市场建设等角度出发，寻找多重目标下的合理平衡。从长远看，要考虑优化税收分享规则，将人口、消费等因素引入税收分享规则中来。

　　共享税比例将调整

　　为适应经济发展，规范央地分配关系，促进区域均衡发展，稳定地方财力等，中央与地方共享税比例此前就有过调整。

　　早在2002年，国务院对企业所得税和个人所得税收入实施改革，不再按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入，而是按照两大税种的收入按比例分享，其中2002年中央分享50%，地方分享50%，2003年中央分享60%，地方分享40%，这一比例保持至今。

　　中央因上述改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付，以保证地方既得利益，不影响地方财政的平稳运行。

　　中国第一大税种增值税此前中央与地方分享比例为75：25。但随着2016年营业税改为增值税，地方主体税种营业税被废止。为了弥补地方减收，国务院将增值税央地分享比例调整为50：50，适当提高了地方按税收缴纳地分享增值税的比例。这有利于调动地方发展经济和培植财源的积极性，缓解经济下行压力，而且也保持了中央和地方财力大体“五五开”格局。

　　不过上述央地增值税五五分成比例只是两三年过渡期方案，国务院称届时根据中央与地方事权和支出责任划分、地方税体系建设等改革进展情况，研究是否适当调整。

　　这也带来了地方对收入预期不稳。随着此后几年中国实施大规模减税降费，地方财政压力加大。2019年国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，其中一个举措是保持增值税“五五分享”比例稳定。这也给地方政府吃下“定心丸”。

　　随着上述《决定》提出优化共享税分享比例，未来增值税、企业所得税、个人所得税分享比例是否再次调整以及如何调整，受到外界关注。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授告诉第一财经，目前很难通过地方税种来增强地方自主财力。地方税收收入主要来自增值税、企业所得税和个人所得税三大共享税种，因此未来三大税种分享比例均有调整的可能性，而适当增加地方分享比例，也有助于增强地方财力，缓解当前地方财政困难。

　　中国人民大学财税研究所执行所长吕冰洋教授告诉第一财经，中央提出“优化共享税分享比例”，这句话是承接“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条”而来，给人留下印象是优化增值税分享比例，但实际上企业所得税及其他税种都有可能调整。

　　根据财政部数据，2023年全国国内增值税为69332亿元，其中中央收入为36085亿元，地方为33247亿元。2023年全国企业所得税收入为41098亿元，其中中央收入约26409亿元，地方收入为14689亿元。2023年全国个人所得税收入为14775亿元，其中中央收入约8865亿元，地方收入为5910亿元。

　　根据上述数据，2023年上述三大共享税种中地方合计收入为53846亿元，占当年地方一般公共预算本级收入比重约46%。

　　分享比例调整需兼顾多种因素

　　未来共享税究竟如何优化仍存在不确定性，但这显然需要权衡利弊。

　　吕冰洋表示，税收分享比例的调整存在有利有弊的两面。由于我国税收分享是按生产地原则划分各级政府税收收入，如果增加地方政府税收分享比例，那么有利的一面是能够增加地方财政收入和调动地方发展经济积极性，不利的一面是引发地方政府激烈的税收竞争，容易助长非正式税收返还或其它财政扶持行为，既妨碍统一大市场建设，也降低政府实际可用财力水平。

　　“因此，在短期看，在权衡改革利弊的基础上考虑优化税收分享比例，从长远看，要考虑优化税收分享规则，将人口、消费等因素引入税收分享规则中来。”吕冰洋说。

　　粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，虽然目前未明确共享税分享比例的优化方向，但若从增加地方自主财力的角度出发，中央很可能根据税收制度调整、事权和支出责任调整后的地方收支矛盾缓解情况，动态调整共享税分享比例。

　　他认为，当前高质量发展阶段，优化共享税比例在兼顾中央财力格局、财力与支出责任相匹配的同时，要更多地从调动地方积极性、促进区域协调发展、促进全国统一大市场建设等角度出发，寻找多重目标下的合理平衡。否则，如果一味降低中央的共享比例，解决了地方的问题将产生宏观调控能力不足的新问题。

　　中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经，过去地方由于土地出让收入保持较快增长，使得营业税改增值税等更容易推进。而目前土地出让收入持续下滑，地方财政困难，究竟如何优化共享税比例，恐怕不是简单给谁多一些收入，而是要回到共享税比例划分的依据，即根据中央与地方财政事权和支出责任明晰后，再予以确定，建立一个稳定可预见的央地财政关系。

　　中国人民大学财税研究所副所长马光荣教授告诉第一财经，可以适度提高地方的共享税收分享比例。今后几年，中央财政加杠杆，增加国债规模，也为增加地方分享比例提供了有利条件。

　　如果仅从适当提高地方收入分享比例来说，多位专家建议可以适当提高所得税地方收入分享比例。

　　西南财经大学财税学院教授李建军告诉第一财经，增强地方财力，拓展地方税源，除了除消费税一些税目征收环节后移并下划地方外，提高企业所得税和个人所得税地方分成比例是比较好的选择。因为地方获得企业所得税和个人所得税多少与企业盈利、居民收入关联增强。有利于激励地方政府改善营商环境、更加注重提高居民收入。

　　李建军认为，提高企业所得税和个人所得税地方分成比例，一方面要坚持中央立法，保持所得税税制全国相对统一，维护中央权威和全国统一大市场;另一方面，要调整现行以生产地为主的所得税征收分配机制，采取更加全面的公式法，税收地区间分配更加公平均衡。

　　“增值税收入与企业盈利与否无直接关联，与企业产出关联大，增值税地方分成比较过高，可能助长地方过于重视投资的增长模式。”李建军说。

　　辽宁大学地方财政研究院院长王振宇告诉第一财经，新一轮财税改革，要体现系统思维，顶层设计，充分遵从税收属性，不宜在收入划分“比例”上简单做文章。增强地方自有财力，重在开源，即寻求新的经济和税收增长点。消费税后移改革只是增加地方财力的一个举措，长远看有利于地方刺激消费需求。研究合并征收地方附加税，本质上构成了地方现有财力的组成部分。所以，当务之急要解决地方政府流动性短缺、十分严峻的基层财政困境，从长计议进行系统的财税制度建设等。