从合作到合并——简析新“税务局”的改革逻辑

天下大势，分久必合，合久必分。

对于国税、地税合并，如此描述仍是过于笼统了。

无暇作长文，谨作一简析，聊作纪念。

一、方案

我们赶上了新时代。

2018年3月13日，注定是无数同仁难忘的日子。传闻已久的“合并”，终以官方新闻稿落地。

《国务院关于提请审议机构改革方案的议案》提出：“改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。”

涉及至少5个信息点：

1）中央层面，国家税务总局作为正部级的国务院直属机构，继续独立于财政部存续。

2）地方层面，合并后的新税务领导管理体制，全部为“一竿子”到顶，而不是原来地税到省、国税到顶。

3）职责方面，合并后的新税务机构职责仍是“税”+“非税”的征管。

4）执行方面，具体将由新组成的国务院审查批准，在此之后便会进入正式的机构改革实施阶段。

5）力度方面，不同于18届三中全会的“完善国税地税征管体制”，19届三中全会后的方案强调“改革国税地税征管体制”，当初“合作不合并”的条件已发生变化。

虽说还需经全国人大审议，但相信最终改革方案不会有方向性调整。毕竟，前不久的三中全会已经审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，涉及国务院机构改革的内容须由国务院提请全国人大审议，主要内容在决策层势必已经形成共识。

当然，在广大税务系统同仁中，也是早有合并的呼声。这项改革在上下左右内外各方均有高度的认同。

二、理解

为什么要合并？或者为什么原来是“合作不合并”，以及为什么当初要分设？顶层有顶层的设计，基层有基层的呼声，笔者有笔者的体会。一点不作思考，枉费如此大事件。

我以为，国税地税合并可以从中央的改革意图，特别是10天前公布的《关于深化党和国家机构改革的决定》去理解。其中有两句话可以重点推敲：

1）“加强和优化政府财税职能，进一步理顺统一税制和分级财政的关系，夯实国家治理的重要基础。”

这句话是关键，统一税制与分级财政是何关系？有什么没有处理好的地方？税制统一是一贯的要求，分级财政是现行的体制，要说关系就在于，过去一般认为，分级财政就要让地方政府有相应的“财政事权”与相应的“支出责任”，就要有支撑的“地方税体系”，甚至要地方税收立法权。

但是，不难注意到的是，近年来，地方税收立法权或地方财权的提法已经少见了，可以参见前年国务院49号文《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。这就是说，大体的定位是，财政事权划分-支出责任配套-收入制度统一-收入征管整合。因此，可以理解决定的意图，分级财政与统一税制并行，统一税制需要总局垂管为主。

2）“规范垂直管理体制和地方分级管理体制。理顺和明确权责关系，属于中央事权、由中央负责的事项，中央设立垂直机构实行规范管理，健全垂直管理机构和地方协作配合机制。属于中央和地方协同管理、需要地方负责的事项，实行分级管理，中央加强指导、协调、监督。”

很明显，税收和非税收入的征管，按照双重管理、中央为主的体制，说明这是央地共同事项，地方政府需要财政收入或承担的支出责任，由以条为主的税务机构负责，在如今信息科技高度发达、“金三”全面应用的条件下，必须要一套地税机构才“放心”的顾虑，可以较二十几年前少很多了。

比较理想的状态是，税务局依法征税、按规矩办事，地方可以培植税源、招商引资，也可以领导协调、协税护税。当然，实际工作中情况千差万别，不议。

三、前瞻

理解方案是一回事，要执行好是另一回事。要做到“事合、人合、心合”，必须分析税务部门的核心业务逻辑。我们可以从几个有关合并的基本问题开始。

1）都要征税，为什么海关不与税务合并？虽然荷兰、英国、丹麦的海关与税务合一起。

2）都属财税，为什么税务不与财政合并？虽然美国联邦国内收入局（IRS）就是隶属于财政部。

3）都是征管，为什么就是国税与地税合并？虽然很多大国都实行中央和地方税务机构分设的体制。

4）都有执行，为什么税务局欠税征缴不与法院执行部门合并？或并到另一个执行局，或外包给私人机构……虽然美国IRS就曾尝试过委托私人公司帮助追缴又中止……这些问题越来越离谱了吗？

其实，所有这些问题都涉及一个共同的基础，即税务部门的核心业务逻辑。不能回答清楚这个问题，就不可能真正理解各种改革方案差异的原因，也就难以发挥不同体制的真正优势，或者把一种好的体制优势发挥充分，提高效率、保障公正……而这，才是改革的初心。

行文至此，我突然发现，要完整回答上述问题，需要太多的篇幅或更多的时间使文字“简约而不简单”。这几天是不可能了。所以，我就先讲一个税务和海关的小例子吧。

世界上将海关与税务整合在一起的，通常仍是将海关业务交由内部的一个独立部门运作，仅将行政保障职能整合起来。原因是，海关业务流程与国内税务流程不同，工作对象一个是侧重于资本、利润，涉及所得税、财产税，另一个是侧重于流转环节的关税及其他消费课税，不同的对象需要不同的工作方式、不同技能，以及不同的相关工作事项（如出入境检验检疫的事项可与海关相关）。所以，海关与税务合并的协同优势并不明显，尽管合作的利益仍是有的，比如转让定价、信息分析、实质判断等等。

类似的，我们可以做个思想实验。假设我们地方税体系以房地产税为主，而房地产税的制度设计特色不显著，那么，一个区域即使只有一个税务局，那么征收房地产税的流程、方式、人员技能需求与征收增值税、企业所得税，是大部分相同，还是大部分不同呢？是否有可能在税务局内部单设一个房地产税分局呢？我没有答案。但我相信，如果不合并国税地税，合作的成本和条件也是很多的，比如需要央地事权责任划分、地方税体系改革、地方财政机构改革、国税地税协作等等，显然，目前来看，合并国税地税是最简单、最直接，可能也是现在最有效的办法。

此时此刻，很多同仁可能已经在想，下一步方案如何做？如何进一步整合？如何统一省以下税务局的组织架构与业务规范？基础数据差异怎么消除？原来分头的项目如何继续？个性的绩效考评指标向何处改？人员岗位调整还是……有太多问题需要在实践中探索。但无论如何，差异优劣都要在时间中经受历史的检验。如果税务机构设置相关的前提和条件发生重大变化了，我们对一个问题可能也会有不同的答案。

同样的道理，也适用于其他政府机构的合并与合作问题的分析。

最后，想到有人说，没有几个公务员不遇到机构改革，也确实如此。故匆匆作此文，为这个时代，也为改革大潮中的每一个平凡的个体。