财建[2016]504号 财政部关于印发《基本建设项目建设成本管理规定》的通知

【解读】《基本建设项目建设成本管理规定》（财建〔2016〕504号）

　　这是《基本建设财务规则》(财政部令第81号)发布后，最重要的配套文件，其中的核心内容是项目建设管理费的标准，将《基本建设财务管理规定》(财建[2002]394号)中建设单位管理费的概念与《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》(财建〔2004〕300号)中的代建管理费进行了明确，项目建设管理费的总额中可包含代建管理费。

　　《基本建设财务规则》的亮点有：质保金可用保函;结算2(或3)个月完成;预算和财务决算评审机制;绩效评价机制……等等，不再赘述。

　　关于建设单位管理费和代建管理费之间的关系，2007年写了一篇文章，现在读了读，还是可以适用的，只不过这次《基本建设项目建设成本管理规定》提高了标准，其内容倒是基本没有大的改变。

代建管理费与建设单位管理费的关系研究及其对代建制的影响分析

　　摘要：代建制的核心问题是代建管理费。本文根据有关代建制、代建管理费建设单位管理费的文件法规分析二者的关系和矛盾，进而探讨代建制目前存在的不合理现象，提出加快制定代建管理费标准的建议。

　　关键词：代建制 代建管理费 建设单位管理费

　　根据《国务院关于投资体制改革的决定》，为提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益，规范政府投资建设程序，按照“投资、建设、管理、使用”彼此分离、互相制约的原则，各地都实行了不同模式的代建制。下面以浙江省为例，详细阐述代建制、代建管理费、建设单位管理费的定义、规定，深入研究其关系，分析其对代建制的影响。

　　一、定义及相关规定

　　1.代建制。《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》中对代建制的定义是指政府投资项目通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位(简称代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付给使用单位的制度。

　　2.代建管理费。《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》中明确代建管理费为代建单位在项目前期、实施、验收阶段发生的管理费用，不包括代建单位自行承担代建项目可行性研究、招标代理、设计和监理等咨询服务费用。

　　3.建设单位管理费。《基本建设财务管理规定》(财建[2002]394号)的规定是：“建设单位管理费是指建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的开支,包括:不在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费,办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、零星购置费、招募生产工人费、技术图书资料费、印花费、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其他管理性质开支。”

　　4.相关规定。《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》要求代建项目管理费计入项目初步设计概算，以此取代原建设单位管理费。《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》(财建[2004]300号)第四条关于项目代建单位的代建管理费开支标准和核算办法规定：“代建管理费由同级财政部门根据代建内容和要求，按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定”。

　　二、代建管理费与建设单位管理费的关系

　　从以上关于两费的定义和规定看，二者大部分内容相同，但有几个关键之处存在矛盾：

　　1.建设单位管理费的时间范围为建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止，而代建内容通常包括项目的前期工作。

　　2.原单位发工资的工作人员工资及保险并不在建设单位管理费范围内，而代建单位所有人员的工资都是其成本。

　　3.建设单位管理费只是待摊投资中的一部分，并没有包含临时设施费、招投标费等费用，而代建工作显然包含这些内容。另外属待摊投资中的诉讼费、律师代理费等费用也应是代建费的一部分。

　　4.建设单位管理费中并不包含风险和利润因素，而代建费中是必不可少的。

　　所以，如果代建内容包含项目前期工作，那么以建设单位管理费来核定代建管理费将使代建管理费明显偏低。另一方面，建设单位管理费被取代之后将不能列支，而实际上并不是项目实行了代建制之后使用单位就可以不管不问了，使用单位在提出功能要求(特别是专业性强的工程)、办理项目各种审批尤其是税费减免、资金进度质量监督等方面都需要做大量的工作，这些工作都必须开支一定的费用。

　　三、对代建制发展的影响分析

　　在实践工作中，这些规定已经引起了一些矛盾并导致代建市场出现不合理现象，主要表现在：

　　1.由于使用单位没有建设单位管理费列支，使用单位不可避免发生的费用不得不在代建单位开支，而代建管理费本身较低并且代建合同不够细致，导致双方在工作内容和费用开支方面矛盾重重，进而影响工程进度。

　　2.代建单位将部分费用转嫁。最为常见的是将招投标费用和临时设施费转嫁至施工单位，要求施工单位投标报价中包含招投标费用并多造临时设施供代建单位使用，实质上增加了工程费用。

　　3.为降低成本，代建单位缺少高素质人才参与工程管理，不利于提高代建单位的工程管理水平和代建项目的投资效率。这种情形从长远看，更不利于代建制的健康发展。监理制存在同样问题，导致目前监理行业整体水平偏低，其经验教训值得借鉴。

　　4.由于代建合同中一般都有节约投资奖励的条款，造成代建单位想方设法节约投资从而争取奖励，而不是利用有限资金提高项目使用功能，造成投资效率不高。

　　5.部分素质不高的代建管理人员甚至代建单位与施工单位串通伪造工程变更或者虚签工程签证，博取额外利润。

　　综上所述，在市场经济环境下，代建制的核心问题是代建管理费的取费标准，合理的代建管理费既需要市场调节，更需要法律的支撑，希望相关部门能做进一步调研并尽快出台代建管理费的指导性标准，让这个经济杠杆更好的带动代建制健康发展。

　　作者：郭树锋 2016-08-17

财政部《基本建设项目建设成本管理规定》之最新解读

　　【摘要】基于财政部令第81号令，为加强基本建设成本核算管理，提高资金使用效益，财政部于2016年7月6日印发了《基本建设项目建设成本管理规定》的通知(财建[2016]504号文，以下简称“504号文”)。504号文分别从印发文目的、建筑安装工程等各项投资支出的定义、严格控制项目建设管理费、代建管理费的管理要求、项目单项工程报废净损失计费办法等几方面，对于基本建设项目建设成本的计价做了详细规定。笔者尝试通过对于504号文相关内容进行解读，为业内同行提供及时有用的参考。

　　504号文综述

　　504号文条款合计十一条：分别从印发文目的、建筑安装工程等各项投资支出的定义、严格控制项目建设管理费、代建管理费的管理要求、项目单项工程报废净损失计费办法等几方面，对于基本建设项目建设成本的计价做了详细规定。笔者认为504号文的颁布实施，能够为贯彻或解决以下问题提供具体操作方向：

　　1.贯彻落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》和财政部令第81号令。

　　2.明确财税〔2016〕36号文《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》中关于“设备投资支出”是否含税问题。

　　3.修正并替代《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》(财建〔2004〕300号文)中，关于代建制财政财务管理的相关问题。

　　条款解读及关注点

　　通过解读504号文全文，笔者建议对其关注点如下：

　　1、建设项目建设成本与建设单位会计科目设置的对应性问题

　　从定义上讲，建设项目建设成本与建设单位会计科目设置既有关联又存在区别：

　　会计科目设置对应的“建筑安装工程投资”，是指在建造交付使用的房屋建筑物和安装有关的设备过程中所发生的建造工程和安装工程的实际支出。为了核算和监督项目投资完成情况、与施工企业有关备料款，以及工程款的结算情况，建设单位设置的会计科目主要有：“建筑安装工程投资”、“预付备料款”、“预付工程款”、“应付工程款”——而504号文对于“建筑安装工程投资支出”的定义是指基建设单位按照批准的建设内容发生的建筑工程和安装工程的实际成本，其中不包括：

　　(1)被安装设备本身的价值，安装设备(包括需要安装设备、不需要安装设备和为生产准备的不够固定资产标准的工具、器具)本身的价值。这些安装设备根据504号文第三条列入“设备投资支出”;

　　(2)按照合同规定支付给施工单位的预付备料款和预付工程款。

　　可见504号文明确界定了“建筑安装工程投资支出”、“设备投资支出”与财务核算中对应核算科目的关系，即：建筑安装工程投资支出、设备投资支出计入基本建设项目建设成本，预付备料款和预付工程款不计入基本建设项目建设成本。

　　2、明确“营改增”后设备投资支出是否包含税费问题

　　根据504号文第三条：设备投资支出是指项目建设单位按照批准的建设内容发生的各种设备的实际成本(不包括工程抵扣的增值税进项税额)。在营改增政策落实之前，建筑业和房地产业的增值税抵扣链条尚未打通，增值税进项税额包含在设备投资支出之内。

　　根据504号文要求“不包括工程抵扣的增值税进项税额”意味着彻底的价税分离。相应的“设备投资支出”总额将会减小，但是由于销项税额的存在，建设单位税费成本是否减少需结合其实际的成本管理能力而定。

　　3、关于待摊投资支出的几点计价原则

　　各项待摊投资支出是504号文详细明确的一类支出。笔者归纳计价原则如下;

　　(1)计费方式：分摊计入相关资产价值的各项费用和税金支出。

　　(2)建设期间的建设资金存款利息：不作为收入，首先收入冲减债务利息支出，利息收入超过利息支出的部分，冲减待摊投资总支出。

　　(3)项目单项工程报废净损失：计入待摊投资支出(注意单项工程报废应当鉴定)。非经营性项目以及使用财政资金所占比例超过项目资本50%的经营性项目，还应当报项目竣工财务决算批复部门审核批准。

　　4、严格控制项目建设管理费

　　严格控制项目建设管理费是为了充分贯彻落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》，在504号文中的条款体现如表1所列：

　　表1：504号文关于严格控制项目建设管理费相关条款解读

　　5、代建制项目之代建管理费标准

　　504号文在财建〔2004〕300号文《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》中关于代建制财政财务管理的相关内容基础上，通过第八条规定了代建制项目之代建管理费标准汇总如下：

　　(1)对于实行代建制管理的项目，一般不得同时列支代建管理费和项目建设管理费;

　　(2)确需同时发生的，两项费用之和不得高于本规定的项目建设管理费限额;

　　(3)代建管理费确需超过本规定确定的开支标准的，报批程序同504号文第六条;

　　(4)代建管理费仍与与代建内容、代建绩效挂钩，利润或奖励资金一般不得超过代建管理费的10%。

　　作者：王毅 2016-09-07