区域性税收优惠乱象须“马上清理”

　　十八届三中全会提出，要清理规范税收优惠政策。“改革开放以来，本次会议首提清理规范税收优惠政策，意义重大。”财政部财科所副所长白景明在接受记者采访时表示。

　　首都经贸大学财税学院丁芸教授对记者表示，“恶性税收竞争导致区域之间税负的不公平，已经严重影响到全国统一的市场秩序，清理税收优惠行动势在必行。”

　　乱象丛生
　　据记者了解，目前，中国税收优惠政策较多，主要包括区域性政策、行业性政策、企业规模性政策、所有制性政策四大类。

　　一些地方政府和财税部门执法不严，通过税收返还等方式变相减免税，制造“税收洼地”，严重影响了国家税制规范和市场公平竞争。

　　为了在招商引资中吸引资源，一些地方把税收优惠作为重要手段。然而，地方并没有税收政策制定的权限，于是就通过支出或者税收管理的方式进行。“地方往往通过财政支出的形式实现，如财政补贴、返点等。”白景明说。

　　记者在一些市县的政府网站看到，“招商引资”栏目下，优惠政策的名目相当之多。

　　某政府网站显示，“凡入驻工业园的外来投资项目，投资强度达到相关文件规定，固定资产投资在1亿元以上（含1亿元）的工业项目，企业足额交纳土地出让金后，由区财政按每亩6万元的标准（减免增值税企业按二分之一计算），奖励给企业用于投资项目的基础设施建设。其中，企业主体工程开工时奖励50%；竣工投产经验收达到规定的投资强度和合同约定条件，再奖励50%。”

　　支出方面规定有：从纳税年度起，前两年企业的所得税地方留成部分，由开发区本级财政按100%奖励给企业，第3-5年按50%奖励给企业，用于支持企业进行新产品开发、技术改造、扩大再生产等。

　　有的地方甚至为企业单列优惠政策，通过“一事一议”或“一企一策”，给予特别待遇。

　　丁芸认为，有了这些优惠，很多企业为了优惠到该区域去注册，但经营地点并不在这个地方，这对其他企业并不公平。

　　“这样做的结果不仅降低了税法的权威性，也削弱了税法的公平性。从全球来说，区域性税收优惠政策都是受约束的。”她说。

　　政策“异化”
　　清理整顿，优惠，再清理，再优惠。实际上，这些年中国税收优惠政策总走不出清理“怪圈”，和政府多年的计划思维有关系，用税收政策过多干预了市场。

　　丁芸认为，几十年来，税收优惠对加快我国经济发展，推动社会主义市场经济的建立；对吸引外资、促进经济增长；对促进高新技术产业的发展；对国家阶段性政策目标的实现，发挥了了积极作用。但是，近些年，税收优惠政策过多过泛，有些地方越权行事，颁布了一些招商引资的税收政策，很多地方建立许多高新区、五花八门的发展特区，这些地方在规划中都要求税收优惠政策。“这样一来，区域性的优惠就造成区域之间税负的不公平，对企业的公平竞争、市场统一是非常不利的。”丁芸说。白景明认为，长期以来，舆论总认为减税是经济发展的发动机和助推器。因此，无论政府部门还是企业，都积极争取税收优惠政策，地方更是把向中央争取税收优惠视为促进区域发展的关键。如果争取不到，就自定政策，导致越权减免税、以支出代减税等现象频出，令中国名义税负与实际税负差距不断扩大。

　　在白景明看来，一些税收政策已经失去原本宏观调控的功能，成为变相的利益倾斜。他举例说，单是企业所得税法规定的优惠政策就有10多条，除此以外，该法第36条还规定中央政府可以制定企业所得税专项优惠政策，由此派生出分别覆盖不同区域和产品的几十条专项优惠税收政策。

　　他说，事实上，其他税种的税制都有税收优惠政策的条文，因而大小税种均有几十条税收优惠政策。这种制度安排极大地削弱了税制的权威性，肢解了税制的完整性，几乎取代了一般条款的主体地位。

　　“因此，中国的结构性减税事实上成为优惠政策减税，受益主体是特定产业和区域，形成了为减税而减税的现象，减税本身难以发挥宏观调控作用。”他说。

　　“今后清理规范税收优惠政策，就是要扭转这种无序减税格局，把部分有利于总体发展的税收优惠转换为一般条款，使所有符合条件的纳税人利益均沾，取消那些阶段性刺激意图明确的税收优惠政策。”白景明说。

　　税收优惠政策方向有待转型
　　丁芸表示，清理规范税收优惠政策核心目的是真正使税收优惠政策能够对经济和社会发展发挥长效机制。税收优惠政策不能由各个部门提出来，也不能由地方随意制定，而是由国家统一税收的法律法规来规定，这样的话，税收优惠相对就会权项集中，政策统一，有利于优化资源配制。

　　白景明认为，在遏制无序减税的同时，还要维护市场统一开放。坚持税制全国统一、中央统掌税收立法权，就是要确保全国范围内要素流动面临同等税制条件。如统一内外资企业所得税制根本意义就在于使各类所有制企业在市场上平等竞争，而把增值税从生产型改为消费型并推进营改增，目的也是要实现产业税负均衡。

　　然而长期以来，突出的问题是税收优惠政策特别是区域税收优惠政策过多，形成了多种政策洼地，打破了税收均衡，人为诱使要素低效流入某些区域，进而阻碍了区域经济在公平竞争基础上的协调发展。

　　“突出表现是很多高新技术园区内聚集了为税收优惠而来的、并非提供高新技术产品的企业。这造成优惠区域内外企业的税负不均等，进而限制了非税收优惠区域的生产同类商品或劳务的企业的竞争力。”白景明说。

　　因此，有必要通过深化税制改革和税收法治化来逐步清理规范税收优惠政策，最终实现区域间的税收公平，进而诱导要素按效率高低分别流入不同区域，这种做法对经济欠发达地区实际上更为有利。因为在没有税制比较优势条件下，资本更倾向于流入人工成本和资源成本更低的区域。

　　“近年来中西部经济增长率超出东部就说明了这点。”白景明说。

　　清理税收优惠还有利于促进社会公平。白景明说，清理规范税收优惠政策不是完全取消税收优惠政策，而是要在梳理、归类的基础上做出取舍，已经到期的就马上停止，试点成功的就实行普惠，不再新批区域性优惠，核心目的是使税收优惠政策真正成为推动经济社会发展的长效机制。

　　从中国未来经济和社会发展走势看，税收优惠政策有必要转型，即从偏重发挥经济政策功能转向发挥社会政策功能，要使税收优惠政策直接作用于社会稳定和社会发展，从而促进社会公平。

　　白景明说，从中国国情看，运用税收优惠政策促进社会公平可从以下三方面入手：一是对生活必需品采行低税率征收增值税，进而对冲食品价格上涨对中、低收入阶层的压力。二是推进房产税改革时，对居民自住房采取免征房产税政策。三是扶持养老事业的发展。对60岁以上老人取得的劳务收入免征个人所得税，对护理老人的人员，可建立按小时计算劳务量与增加个人所得税费用扣除额挂钩机制，以起到减轻政府养老支出的激励作用。