税收立法高峰期到来 专家：不宜授权地方政府立法

全国人大常委会近日公布，环境保护税法、房地产税法、船舶吨税法、烟叶税法的制定和税收征收管理法的修改已被列入全国人大常委会今年的立法工作计划中。也就是说，今年，全国人大常委会要审议四部税收实体法和一部税收程序法。对此，用法学界人士的话说：“一年内一个领域五部法要审，开创我国立法之先河。”

同时，全国人大对现行15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了具体安排，力争在2020年前全部完成。这意味着，未来五年，我国落实税收法定原则驶入“快车道”，中国税收立法的高峰期已经到来。

然而，据羊城晚报记者了解，对于如何落实税收法定，近来立法界存在一些不同的理解，也有些人误读了税收法定原则。中国法学会财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文11日在接受羊城晚报记者独家专访时指出，在税收立法高峰期到来之际，全面准确地理解税收法定已是迫在眉睫。

A 现状 税制改革难度很大

目前，在我国现行18个税种中，除个人所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外，增值税、消费税、营业税、资源税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车辆购置税、印花税、契税、耕地占用税、烟叶税、船舶吨税、关税这15个税种，均是由国务院制定的有关暂行条例规定征收。

按照党的十八届三中全会决定关于“落实税收法定原则”的要求，于2015年3月经中央审议通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》对现行15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了具体安排，提出力争在2020年前全部完成。因此，实现所有税种的设立、征收、管理等均由法律规范，已是势在必行。这意味着，未来五年内，人大在税收立法方面任务可谓是十分艰巨。

税收立法的过程无疑会引发各界高度关注，甚至是各方意见激烈博弈，尤其是现在，大家对利益的关注超过以往任何一个时期。“过去，政府出台一个文件，大家都不太在意，但现在不同。30多年来我们社会一个巨大的变化就是每一个家庭、每个人的财富明显增多，征税会涉及每一个人利益的调整，每个人对税制改革都有强烈的表达权、参与权，并希望通过改革更好地维护自己的权利，所以，税制改革的难度很大，有时很难达成共识。”刘剑文说。

B 释疑 人大有税收立法能力

据记者了解，目前在学界和实务界，对对现在人大代表的结构能否适应税收立法存有疑虑。

对此，刘剑文表达了其看法：“这些怀疑，虽然不会影响到我们落实税收法定原则的决心和步子，但或多或少会影响这个进程。人大能力建设在不断加强，而且，能力建设有很多方式，比如，政府可以提出法案，人大牵头，政府有关部门参与，专家学者参与，甚至有些法案可以向社会、学者招标等等，这些都是提高人大能力建设的很有效的方法。所以，能力建设不应该成为我们落实税收法定原则的阻力。”

刘剑文还认为：“税收法定原则的本质就是征税的‘人民同意性’。从老百姓口袋中掏钱，必须要老百姓同意。谁最能代表老百姓？从中国国体政体设计看，全国人大和地方各级人大是我国的权力机关和民意机关，因此不应该因此怀疑人大的立法能力，更何况刚才所说的那些方式都可以解决人大能力建设的问题。我们应该逐渐消除这些‘杂音’”。

“还有人提出，税收立法具有专业性，有些人大代表没有这种专业能力，是不是会影响到税收立法。我认为不会影响，因为人大常委会可以动员社会上这方面的专业力量去解决这个问题。我们不能把西方由议员来做这种工作的做法套在中国，那不一定行得通。”

C 建议 不能授权地方政府立法

《贯彻落实税收法定原则的实施意见》中明确提出：“待全部税收条例上升为法律或废止后，提请全国人民代表大会废止《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。”因此，人大授权立法问题，也成为刘剑文教授题中之话：“在税收立法高峰到来之际，短期内有很多税收条例要上升为法律，特别是在涉及地方税的时候，立法过程中，是不是所有都要由全国人大立法，如果不是，该授权给谁，这是一个很重要的问题，关系到我们对税收法定的理解。”

刘剑文特别提到，现在一说到落实税收法定原则，大家似乎就理解为全部都由全国人大或常委会来立法，但这并不适合中国现实情况。而且在去年实施的新立法法中，对全国人大授权国务院立法这种“横向授权”有明确的规定，但对全国人大及其常委会授权地方立法上，新立法法中找不到法律依据。于是现在社会上有一种意见，认为应该授权给地方政府，理由是怀疑地方人大没有税收立法能力。

刘剑文就此表示，人大常委会可以动员社会上的专业力量去解决这个能力问题，关键是要认识到，向地方老百姓征税的，要经过地方老百姓同意，谁能够代表地方的老百姓？是地方人大。所以，全国人大及其常委会在一些地方税收立法上的授权，只能授权给地方人大，不能授权给地方政府。

“如果授权给地方政府，我认为落实税收法定原则会大打折扣，变相退到过去那种立法状况，对我国法制推动很有难度。”刘剑文说。