营改增后，公共基础设施建设的税收风险

    建议明确公共基础设施各种建设模式适用的法规或政策，确定税收管理思路，统一政策口径，统一执法规范。特别是对于新型建设模式，应改变以往各地各自为政、各自表述、各自执行的局面。

 

    公共基础设施建设，因其建设主体的特异性，建设模式有异于一般私营建筑项目，营改增后公共基础设施建设项目在不同建设模式下的纳税人将面临税收风险，需要及时应对。

 

    公共基础设施建设的多种模式

 

    公共基础设施建设模式有传统建设模式和新兴建设模式。

 

    传统建设模式中，一种是EPC模式，也称为交钥匙模式，是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。从管理的角度，该种模式权责单一，承包商是向业主负责的唯一责任方，业主管理简便，工期固定。另一种是PM模式，是指项目管理承包商受业主的委托，从项目策划、定义、设计、施工到竣工投产全过程为业主提供项目管理服务。业主方面仅需保留很小部分的项目管理力量对一些关键问题进行决策。传统的公共基础设施建设模式一般具备业主（一般为地方政府）管理简便、权责清晰的突出特点，符合行政管理要求。

 

    新兴建设模式中，一种是BT项目模式，即“建设——移交”，主要指政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。其含义是，政府通过合同约定，将拟建设的某个基础设施项目授予建筑商，在规定的时间内，由建筑商负责该项目的投融资和建设，合同期满，建筑商将该项目有偿转让给政府。BT模式与BOT模式的主要区别在于有没有经营权，BT模式主要应用于政府基础设施非经营性项目建设。而BOT模式主要应用于经营性项目建设。BOT项目模式，即“建设——运营——移交”，指在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府。在实践中，BOT模式产生多种变形，包括BOOT项目模式，其与BOT模式的最主要区别在于在BOOT模式下，特许经营期内私人部门拥有基础设施的所有权。

 

    随着城镇化建设的推进，公共资金投入剧增将对地方财政形成越来越大的压力，及公共事业先天性低效率等弊端，传统建设模式越来越不能满足现阶段及未来的需要。引进社会资本参与公共基础设施建设，新兴建设模式提供更多选择的机会。

 

    不同建设模式面临的增值税风险

 

    EPC模式，在销项税额方面，该种模式业务形态复杂，涉及服务类型较多。其中，提供设计服务，应按“现代服务”——“文化创意服务”——设计服务6%的税率计算销项税额。采购设备再转售则按“销售货物”按17%的税率计算销项税额。提供建筑服务则按“销售服务”——“建筑服务”按适用政策计算。但由于工程概算无法十分精确，影响不同销售行为的定性、定量，进而影响税率、税额确定。在进项税额方面，受限于建筑法等法律法规对建筑行业各相关资质的要求，绝大多数工程总承包企业只能将部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位。在现行增值税征管模式下，相关分包单位能否及时开具，工程总承包企业能否及时足额取得符合条件的进项抵扣凭证是降低税负的关键。如分包单位为小规模纳税人，则总承包企业只能取得3%税率的进项税额，可能产生税负上升的风险。

 

    PM模式也称为“代建管理”，项目管理覆盖了项目全流程，形式上易于与EPC模式混淆。各级地方政府出台相关地方性政策规范代建行为，以往在营业税征税环境下，各地执行不一，有部分地区按“服务业——代理业”税目，实行所谓差额征税办法计征营业税。目前在增值税税收管理实践中，与之对应的政策措施处于模糊状态。

 

    BT模式在业务性质认定上存在争议。在营业税征管实践中，有的地方对于以投融资人的名义立项建设，工程完工交付业主的，对投融资人按照“销售不动产”税目征收营业税。有的地方则认定投融资方为建筑工程总承包人，按“建筑业”税目征收营业税。在增值税征税模式下，提供建筑施工服务和销售不动产的简易征收办法适用税率不同。相关税收政策不明确，可能导致对业务定性不一，影响税率确定，进而影响税负水平。

 

    BOT模式的外部表现方式较为复杂，包括民间资本投融资、建筑施工、项目运营等。目前税收政策未具体明确BOT涉税事务，纳税人存在较大风险。

 

    新型建设模式多应用于包括港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等基础设施建设项目，或公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等资源综合利用领域，如经营项目符合资源综合利用相关优惠政策的可适用增值税即征即退政策，对税收政策了解不充分可能导致未能享受相关的政策优惠。

 

    如何防范公共基础设施建设的税收风险

 

    明确政策法规降低税收风险。建议明确各种建设模式适用的法规或政策，确定税收管理思路，统一政策口径，统一执法规范。特别是对于新型建设模式，彻底改变以往各地各自为政、各自表述、各自执行的局面。

 

    EPC模式，其主要风险集中在财务核算方面，属于内部风险。企业可加强工程概算管理，提高概算精度。同时，提高税收风险管控意识，加强流程管理，财务部门对内加强与业务部门的衔接，对外则严格按增值税管理要求办理涉税事项，将涉税风险降到最低。

 

    PM模式的主要风险集中在法规政策方面，属于外部风险。就其业务实质判断，工程项目管理企业提供的是管理服务，而非建筑或其他服务。取得的款项也并非工程价款，而是提供服务相应的报酬。建议税务机关应明确以其实际取得的工程管理费收入为计税基础，按“现代服务”——“其他现代服务”6%的税率计算销项税额，规范“代建”的税收管理。

 

    BT模式，其主要风险集中在法规政策方面，属于外部风险。建议税务机关按税收实质课税原则，不能仅根据其外观和形式确定是否应予课税，而应根据实际情况，尤其应当注意根据其经济目的和经济生活的实质，判断是否符合课税要素，以求公平、合理和有效地进行课税。从业务实质的角度判断，BT模式属于提供建筑服务，销售自行融资建设的公共基础设施，由于公共基础设施所有权属于业主单位（政府），与谁负责立项建设并无关系。因此，项目移交时并不适用“销售不动产”。建议穿透其业务表象，化繁为简，判断为“提供建筑服务”为宜。

 

    BOT模式，其主要风险集中在法规政策方面，属于外部风险，风险较大。对此，有三点建议：一是应明确对其具体业务行为的定性。在建设阶段，其取得的进项税额予以抵扣。如项目公司将建筑工程承包给其他施工企业的，该施工企业按“建筑服务”税目征收增值税。在运营阶段，按其经营服务行为或销售货物确定税目税率。在转让阶段，如取得收入，由于公共基础设施所有权属于业主单位（政府），建议以其取得的收入按照“提供建筑服务”税目征收增值税。二是针对利益各方明确各自的纳税义务。新兴建设模式往往涉及更多的利益方，包括地方政府、项目发起人、银行财团、建筑商、建筑分包商、项目经营单位等，应基于对各方业务性质的准确判断上，确定各自的纳税义务。依托增值税链条式管理模式保证税收利益。三是明确纳税义务发生时间、纳税地点、纳税期限等税收基本要素。税收基本要素除了直接影响纳税人利益外，有的还对地方财政收入产生影响。在确定纳税地点方面，建议结合建筑业务形态特性，考虑地方财政分配因素。

 

    加大基础设施建设税收优惠力度。一是加大增值税减免税优惠力度。由于公共基础设施本身的公共性、公益性特点，建议对新兴建设模式下经营的公共基础项目，结合原有的资源综合利用政策，扩大其享受增值税优惠力度。如对纳税人销售自产的资源综合利用产品和提供资源综合利用劳务，扩大退税比例。如污水处理厂出水、工业排水（矿井水）、生活污水、垃圾处理厂渗透（滤）液，增值税即征即退比例由50%扩大为100%。垃圾处理、污泥处理、污水处理、工业废气处理劳务等增值税即征即退比例由70%扩大为100%。为新型建设模式提供实质性税收红利。

 

    二是企业所得税优惠政策的适用。新型建设模式项目方能否适用企业所得税法相关规定，享受企业所得税优惠政策，直接关系到项目公司的税收成本。建议考虑建设模式发展趋势，以民生为本，对参与基础设施建设项目或资源综合利用的BT和BOT项目公司，允许其享受企业所得税优惠政策，降低其税收成本。

 

    完善与其他相关法规的衔接。一是建议结合会计准则对应规定，确认增值税计税依据。二是与建筑法协调统一。建筑法第二十八条规定“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”但在实际业务发生中，存在部分无资质建筑企业依托其他公司的资质、以其他公司名义参与招投标，以分包名义从事建筑服务活动的情况。应税建筑服务由这部分无资质的业者实际提供，而名义上的纳税人实际上只出借资质而已，并非总分包业务关系。对于这部分因建筑行业资质管理扭曲业务活动形态的情况，在税法上如何认定？如税务机关根据业务实质判断由建筑服务实际提供者承担纳税义务，则与建筑法相关法规相背离；如根据业务表象承认建筑资质提供方为建筑服务纳税人，按总分合同关系开具相关票据。事实上与业务实质相背离，并相应存在虚开增值税发票的风险，在案件稽查中又如何定性？建议协调平行法律之间对于同一经济业务的确认，避免出现法律规范之间的冲突。同时，加速增值税立法速度，提升法律位阶。

 

    作者单位：厦门市集美区国税局