依法治税需要进一步完善宪法

　　由中华全国律师协会、中国注册税务师协会联合主办的“2014中国税法论坛暨第三届中国税务律师和注册税务师论坛”12月27日在北京隆重举行，本届论坛以“全面推进依法治国·税收征管法修订·开启税法服务的新时代”为主题。

　　中国税务报社总编辑刘佐在本次论坛上发言，他表示，已有的税法也需要继续完善，并不是说那些没有立法的要完善，已经立法的也要完善。

　　以下为发言实录：

　　完善税制首先要完善我们的宪法，完善宪法没有问题，从这些年来看中共中央、国务院对于法治、对于税收的法治是越来越成一个很高度的重视状态，远的不说，从2012年通过的十一五规划纲要，去年通过的十八届三中全会决定，今年通过的十八届四中全会决定大家看得很清楚，不用一一展开复述。

　　这些东西是我们完善税收法治的重要的依据，或者说是法律依据。特别是根据刚刚通过的四中全会决定，完善以宪法为核心的法律体系，我首先想到的是我们应该完善我们的宪法当中有关税收的内容。

　　各国宪法的汇编，收集了193个国家现行宪法，我专门看有关税收法定的规定，发现一个共同的规律，绝大多数国家，基本都有税收法定内容。比如美国、日本、法国、俄罗斯等等。这是国际的情况，我们看国内，中国的宪法历史并不长，我们看看清末的宪法大纲，看看民国时期的几部典型的宪法，或者具有宪法性质的文献，都可以看到税收法定的规定。非常遗憾，1949年新中国成立以后，9月通过的共同纲领到五四宪法，七五宪法等等，以及后来的宪法修订，都没有税收法定的内容。这是非常遗憾的，我认为下一步我们应该在下一轮宪法修改时，把税收法定的原则写进去。实际上我们正在修订的立法法已经有这方面的内容，稍加改造是具有可操作性和符合现实情况的。

　　第二个观点，怎么样在宪法中落实税收法定原则，除了写进去之外，还有一些实质的内容。比如我们现在是分税制的财政体系，对于税收应该是分级，有人说税收法定就是要把税收条例上升为法律，有一定道理，是不是都要上升为法律，我持不同的看法。因为全国性的税收，比如增值税法，个人所得税法应该由全国人大立法，如果房地产税等等小税种有必要拿到全国人大立法吗？地方不行吗？我认为不一定，这是需要考虑的。

　　第三，权利和义务的问题，我们现在在现行宪法56条规定公民有依法纳税的义务，也有若干的权利。这是不完整的，不仅公民有，法人和组织也有依法纳税的义务。权利和义务要有一个对等，不能光讲义务，很多人说收了这么多税干了什么？有没有方法可以监督一下，这些意见都是很尖锐的，我认为很有道理，没有监督的权利恐怕要出问题。为什么出现那么多腐败，这都有关系，没有监督。

　　最后，要有一些配套的措施。光有税收法定还不行，不仅是税收法定而且应该有财政法定，除了收入以外，支出也应该法定，这是对的。不管怎么说，财政收入里税收的主体地位应该予以肯定，这在预算法有表述，但是我认为在宪法里应该有更明确的表述。类似的还有预算法的一些要点，审计法的一些要点，都应该挪到宪法，这是保证的必要条件，相辅相成的。没有预算何谈税收，没有审计能行吗？不行。所以我认为这些都是必要的。

　　第三个观点，怎么样具体落实税收法定原则，除了宪法里要写上法定以外，还有一些做法。我认为需要分类处理，除了地方和中央有别，还有几个事情：凡是条件比较成熟的可以先立法，比如据我看，现在十八个税种里，关税自从入市以后比较成熟，修改也比较少，没有什么太多的修改，这种情况下是不是关税可以先行立法？我认为有可能。有些税种正在改革，改革没有完成，先不要急，比如我们现在正在搞消费税的改革，扩大征税范围等等，没有搞完弄一个消费税法不现实。加快改革步伐，改革基本完成之后制订消费税法比较合适。

　　还处于改革过程中，情况还比较复杂的，比如说现在进行了营改增，今天已经是12月27号了，明年一月一号能不能出台新的措施，现在有关方面没有透露任何信息，根据大家的常识判断，几乎不太可能。为什么？因为今天发文件，明天还是星期天，下周只有三个工作日，还要调试软件，税务机关准备工作根本来不及。我认为可能性不太。这就给大家留下一个疑团，2015年是十二五规划最后一年，本来是要完成的，这么多东西做不做，怎么做？大家都在打问号。还有很多事情，现在还不得而知，大家很关心，也很着急，这样的事情马上去立法，怎么可能？不可能。但是一定要加快改革，应该尽快的按期的完成，不要再拖了。全世界各国搞增值税没有这么复杂的，拖拖拉拉的，恐怕是有问题的。

　　我们已有的税法也需要继续完善，并不是说那些没有立法的要完善，已经立法的也要完善。比如个人所得税法大家都认为不合理，要修改要完善。征管法前面很多专家和学者也都发表了意见，我认为也是千疮百孔。无论是从理论上还是实践上还是技术上，都会发生很大的变化，不改不行，小改也不行，一定要大改。现在的理论指导，现在的技术支撑，现代人的素质解决问题，而不是修改几个条款，增加一些内容，删除一些内容，改几个错别字。

　　最后，除了我们所说的税法以外，和其他的法律是有相互关系的，应该有一个联动或交互，比如宪法里做了一些修改，相关的法律也要修改。举个例子，1988年修改宪法，确定私营经济的合法性，有宪法依据。比如正在搞营改增，营改增改了以后，并不是两个税种的简单合并，涉及到很多问题，比如很多技术问题，企业的会计问题，财务问题，成本核算问题，相关法律法规都需要修改。改了以后，相关制度不改能行吗？反过来说，如果说宪法和其他法律里涉及到税收的调整了，税收也应该修改，比如说在刑法里已经取消了偷税罪，但是现在是逃避缴纳税款，我们媒体经常碰到问题，不知道是应该用偷税最还是逃避缴纳税款。