中国财税政策八问

　　问题五，预算公开有什么实际意义?预算公开与预算透明有没有区别?公开预算最大的难点在哪里?有没有直接有效的办法可以推进预算公开?

　　预算公开意味着财政信息向社会充分披露，意味着老百姓有机会了解财政决策。预算公开一方面是为了满足公众的知情权，便于人民当家作主，另一方面，它将对政府形成高度的压力，督促其依法行政、合理开支。一旦预算信息得到充分的披露，财政违法违规就随时可能大白于天下。

　　目前，中国对预算公开的要求还仅限于预算结果，并未扩展到预算草案和预算审批过程，这是预算公开与预算透明最大的区别。目前，法治发达国家都已经做到公开预算草案，充分征求民众意见，预算审批过程则通过公共媒体全过程直播。这是中国预算法制的发展方向。这次预算法修改后，若能做到预算结果充分公开，也算是一个不小的进步。

　　预算公开有两个难点。首先是主观方面的。一旦预算全部公开，会让很多不规范的开支大白于天下，引发社会对政府的广泛质疑。另一个方面是客观困难。由于预算编制本身比较粗糙，其内容的可执行性比较差，有些敏感信息不好统计，难以回答公众的质疑。

　　为解决这两个问题，一方面要对政府课以强制性的义务，要求其按照法定的标准和程序公布预算，否则追究法律责任，另一方面也要提高预算编制技术，完善预算收支分类体系。与此同时，还要赋予公民申请预算公开的权利，对于不充分的信息公开，允许公民进行复议和诉讼，用外在的力量推行预算公开。

　　还有一个最直接有效的办法，就是让预算审批机关公布预算。既然预算由人大审批通过，人大当然掌握全部预算信息，由其向社会公布不仅可行，而且也是在履行道义上的责任。人大自己不公布预算，转而要求政府来公布，这种舍近求远的做法令人费解。

　　问题六，地方政府的举债权是否应该受到限制?如何评价预算法修正案一审稿和二审稿在这个问题上的差别?

　　受分税制财政管理体制的影响，中国地方政府并不是一个独立的财政主体，而只是相当于中央财政的下属分支机构。地方的财政收入并不稳定，随时有可能被中央拿走，影响地方的偿债能力。

　　既然地方不具有独立的偿债能力，地方所举借的债务，风险可能会转嫁给中央。另外，考虑到地方官员的任期制和交流制，以及与GDP挂钩的政绩考核机制，只要有机会，地方首长会推动当地不断扩大债务规模，风险则留给继任者。

　　从目前的政治生态看，寄希望于地方人大控制地方债务还不现实。所以，地方的举债权还是要受到中央控制。

　　预算法修正案一审稿曾经确认地方的举债权，由国务院实行额度控制。地方争取到发债额度后，再向同级人大申请审批。考虑到目前地方债务膨胀，风险加大，二审稿恢复了现行预算法的规定。

　　从实际效果上看，一审稿和二审稿的差别并不大。按照一审稿，虽然地方有发债的权利，但是必须受到国务院的额度控制。按照二审稿，虽然一般情况下地方不得发行债券，但是，如果法律另有规定或者国务院特批，发行债券仍然不是不可能。2009年以来，国务院每年批准2000亿元地方债券，就是例证。

　　问题七，新预算法通过后，对政府财政支出的约束是增强了，还是削弱了?你认为比较突出的需要约束而没有约束的案例是什么?金融危机期间四万亿的案例还会继续吗?

　　这次的预算法修正案如果不做任何修改，直接通过，其对政府财政支出的约束在一些方面有所增强，但在一些关键问题上反而有很大的退步。

　　增强的方面体现在，预算外收支将不复存在，预算信息可以更充分地向社会公开，预算超收收入的支出受到更多限制，预算调整的范围更加明确具体。

　　规范和约束财政支出方面最大的一个败笔在于，央行经理国库改为财政部主管国库之后，中国人民银行对财政的监督职能将不复存在，财政部兼具“会计”和“出纳”的职能，非常不利于财政监督，公款的安全性会大大降低。

　　此外，由于政府部门可以继续在商业银行开立财政专户，而专户里的资金不需要遵守零余额原则，无法实现专户与国库单一账户的联通，大量的财政资金将游离于国库监管之外，为预算外资金的变相生存提供了便利。

　　至于非常时期的财政投资计划，是否还会不经过人大审批，直接由政府拍板决定，这其实不是因为当时的预算法不完善，而是因为人大缺乏足够的权威。

　　预算调整必须经过人大常委会审批，这是预算法中早就确认的原则。基于这个认识，预算法修改完善后，将来是不是还会出现类似的案例，不好评说。

　　问题八，符合宪政的财税法应该有哪些要求?

　　基于宪政的要求，财税法应该坚守如下几条准则：

　　1. 坚持税收法定主义，无法律，不课税。

　　2. 课税不得侵犯纳税人的基本权利，税法必须遵守宪法最低限度的约束。

　　3. 有关政府间财政关系的事项必须制定法律，中央政府无权决定其与地方政府之间的财政收支划分和转移支付标准。

　　4. 没有预算授权，政府不得开支。预算调整必须经过立法机关审批。

　　5. 财政收入的征收应该适度，不宜超过国内生产总值的一定比例，防止政府职能无限扩张。

　　6. 国有资本和资源收入应该由全民享有，以体现社会主义公有制的要求。

　　7. 地方政府的财政自主权要逐步夯实，财权和财力都要得到保障，在贯彻民主集中制时要更多地强调民主，推行地方财政自治。

　　8. 政府举债的规模、结构要受到法律的控制，根据社会经济发展的情况，债务应实行限额控制。是否赋予地方政府举债权，视地方自治的推进程度而定。

　　9. 坚持财政透明度原则，保障公民的知情权。不仅财税决策的结果要充分向社会公开，决策的过程也要向社会公开。

　　10. 基于社会主义国家的性质，基于宪法所赋予的公民权利，财税法应照顾弱势全体，推进社会福利，促进人的全面发展。

　　——作者系武汉大学税法研究中心主任。