试析村级财务会计委托代理制度

    1．“村有村管”模式。这是村集体经济组织财务管理的基本模式，符合财务管理制度和村民自治的要求，并与产权理论相适应。但这种模式也有不足，最主要的是民主监督与管理难以落实。一是决策程序不科学。“一个人决策，一支笔签字”的现象比较普遍，对经济运行的质量和经济发展均存在着重大的管理风险。二是民主监督不到位。对多数村民来讲，一方面监督意识不足，另一方面由于受专业知识和信息不对称的影响，很难对村级财务进行有效的监督。三是审计监督难以实施。承担农村集体财务审计职能的各级农村主管部门由于人员少，任务多，很难有精力对农村财务情况进行全面的审计。同时，相关法规的可操作性不强，村支部书记与乡镇甚至县里的领导有着千丝万缕的关系，都使审计监督难以落到实处。

    2．“村财乡管”模式。所谓“村财乡管”就是乡(镇)政府责令村里把所有的资金和帐目都交到乡(镇)农经站管理，村里花钱办事，需经农经站甚至乡(镇)主要领导审批。这种模式突出了政府在村级财务管理中的作用，对村级财务的监督加强了，在现有管理水平下，对规范村级财务管理是有效的。但也存在明显的不足：一是“村财乡管”背离了农村实行村民自治的宗旨，与国家《宪法》和《村委会组织法》相悖，使本来应以村民自治为主的自治行为，变成了以乡(镇)管理为主的政府行为，这种越俎代庖的行为使村民失去了参与、监督村财务管理的条件。二是由于乡(镇)政府的直接干预，使村级组织的权益容易受到侵犯，还会产生诸如权力寻租导致腐败的等乡(镇)干部审批决策失误造成的损失如何补偿等问题。三是容易形成账外账。由于村财乡管后村级受到的监督约束力度加大，因此，村里往往采取一些对策，如设“账外账”、“小金库”等。

    3．“会计委派制”模式。其基本财务管理方式与村有村管方式相同，只是村会计由乡镇委派。该模式在增强会计的独立性的同时，还能够提高村会计的素质，使村财务管理更加专业化。但这种管理体制与现代产权理论明显不符，因此缺乏理论依据。

    4．“委托代管制”模式。与“村财乡管”基本相同，只是由政府无偿、强制代管，变成村组织自愿委托，实行有偿服务。由乡镇农村会计服务中心代理村级会计、出纳业务。这种自愿仍带有一定的强制性，况且乡镇设置的农村会计服务中心，其性质难以界定。这种模式并非真正意义上的会计委托代理制，“村财乡管”模式中存在的问题在这种模式中同样存在。

     5．“第三方代理村级财务会计管理模式”。鉴于上述管理模式的缺陷和存在的问题，广东省佛山市在农村财务管理体制改革中，大胆引入了会计师事务所来代理村级财务会计管理，即实行村会计委托代理制。所谓“村会计委托代理制”，从法律上讲只是一般的委托代理行为，就是会计9币事务所受村级集体经济组织的委托(授权)代其建账、记账及进行财务管理。即在遵循“村集体资产所有权、使用权、决策权、监督权不变；村级集体经济组织独立核算；村级集体经济组织自愿委托”．三大原则下，根据有关制度，会计师事务所介入村级集体经济组织的账目、资金、合同的管理，实行“委托做账、授权管理”，而相关的费用，则由乡(镇)、县(区)两级负担。切实做到“管账的不用钱，用钱的不管账”。

    第三方代理村级财务会计管理制度是一种全新的模式，其具体的运行机制与机理并不完全成熟，因而在改革试点的基础上要进一步完善第三方代理村级财务会计管理制度，就必须做好以下几个方面：

    (一)建章建制，规范运作

    乡(镇)政府应做好相关管理工作，建立规章制度。如制定《村级财务委托会计师事务所管理试行办法》及其实施细则，对会计师事务所的选聘、从业资格、管理依据、责任范围、记账管理、会计档案管理、财务公开、监督制度、工作纪律等做出具体规定，使村级单位委托会计师事务所时有章可循。

    乡(镇)政府还应制定(或指导村制定)《村级集体经济组织财务管理制度》等，明确规定村级集体经济组织的财务预算管理、财务开支审批、货币资金管理、票据管理、债权债务管理、工程项目管理、承包合同管理、财产物资管理、民主理财监督管理、会计档案管理等方面的制度，使会计师事务所明确自己应履行的职责，工作起来有章可循，使村干部清楚自己在财务管理上的职责权限和开支审批的程序，使村民明白制度可以更好地监督制约村干部和社会中介组织。

    (二)政府把关，选聘中介组织；村民表决，自愿委托

    乡(镇)政府依据《村级财务委托会计师事务所管理试行办法》及其实施细则的规定，根据本乡(镇)的具体情况，负责选聘一至二家会计师事务所，代理全乡(镇)各村的财务会计管理工作。选聘可以采用公开招标的方式，也可以在符合条件的会计师事务所中采取竞争性谈判。采取公开招标方式时，应综合评价会计师事务所的业务能力、信誉、代理村级财务会计管理的实施方案和报价，不能仅考察价格一个指标，否则容易造成低价竞争，服务质量难以得到保障。

    各村应召开村民代表大会和股东、代表大会，就本村是否委托第三方代理村级财务会计管理进行民主表决，通过后与会计师事务所签订服务合同。

    (三)规范对会计师事务所的管理

    1．会计师事务所应当将村级组织的财务报表及有关明细账目于次月15日前报送委托单位和乡(镇)农村主管部门，并公布于委托单位的村务公开栏上，广泛接受群众监督。

    2．乡(镇)政府定期组织村级组织干部代表、报账员代表和村民代表对会计师事务所进行评议，以评促改，强化监督。

    3．乡(镇)政府聘请专业人员定期对会计师事务所进行审计，及时向村民公布审计结果。

    (四)加强村级组织的财务监督

    1．民主监督。村财务监督小组对原始凭据进行审核，行使财务监督权，并直接参与重大工程的采购、招标，使民主监督贯穿于整个经济活动的始终。

    2．会计监督。村级组织的财务开支，经村级主管领导按职权审批并经财务监督小组审核后，由报帐员报会计师事务所，由会计9币事务所按《村级集体经济组织财务管理制度》的规定审查入账，对不符合规定的原始凭据不予受理，退回村级组织。这样会计监督职能得到了发挥，并能及时、准确、真实地反映财务情况，做到依法理财。

    3．审计监督。由乡(镇)政府农村主管部门联合财政、纪检等部门或者委托其他会计师事务所对村级组织进行年度财务审计和领导干部的离任审计。年度财务审计应重点关注的内容包括：村级组织的财务预算及各项制度执行情况；财务收支的真实性、准确性、合规性、合法性；会计资料(即报表、凭证、账簿)的完整性、真实性和合法性；干部分配的合规、合法性；重大经营决策的合规、合法性；业务招待费支出的合规性：公益金的提留及使用情况；外借款、对外提供担保的情况债权债务情况；工程招投标及其验收结算情况；土地基金的使用情况等群众关心的热点问题。离任审计除关注上述内容外，还应对村级组织主要负责人任期内的经营业绩和经济责任进行评价。审计中发现的问题应及时解决，并将审计结果在一定范围内通报，让群众了解情况。

    (五)深化财务公开制度

完善村级财务管理的民主监督机制，进一步规范财务公开制度，重点对村级财务收支、债权债务等情况，尤其是群众关心的热点、疑点问题，做到按月进行明细公开。