法发[2020]16号 最高人民法院关于依法妥善办理涉新冠肺炎疫情执行案件若干问题的指导意见

依法妥善办理涉新冠肺炎疫情执行案件维护人民群众合法权益——最高法有关负责人就依法妥善办理涉新冠肺炎疫情执行案件若干问题的指导意见答记者问

人民法院新闻传媒总社         2020-05-15

　　5月15日，最高人民法院发布《最高人民法院关于依法妥善办理涉新冠肺炎疫情执行案件若干问题的指导意见》（以下简称《意见》）。最高人民法院审判委员会专职委员刘贵祥，最高人民法院审判委员会委员、执行局局长孟祥就有关问题回答了记者提问。

　　问：请问这次疫情对执行工作造成了哪些影响？人民法院目前的应对情况如何？

　　答：疫情对人民法院的执行工作产生了较大影响，这是客观的实际情况。一方面，防控措施对当事人申请执行和履行义务造成了不便，另一方面，疫情导致一些查封、腾退、交付等很多需要现场完成的工作无法开展。为此最高法院加强对下指导，于今年2月4日下发了《关于做好防控新型冠状病毒感染肺炎疫情期间执行工作相关事项的通知》，指导全国法院统筹做好疫情防控期间的执行工作。特别是针对查封、冻结到期时需要续封、续冻的情况，最高法院强化执行联动，联合自然资源部、中国银保监会于2月24日印发《关于疫情防控期间做好不动产财产续封和银行存款续冻工作的通知》，确保续封、续冻工作不断档。

　　疫情期间正常开展执行工作，也得益于"基本解决执行难"期间建立起来的一整套执行工作模式、创新的工作机制和不断强化的执行管理，特别是执行工作与信息化工作的深度融合。疫情期间全国法院通过线上开展查封、评估、拍卖、信用惩戒，委托执行等开展执行工作，极大提高了执行的效率和效果，减少了疫情对执行工作的影响。各项执行的绩效显示我们整体正处于平稳运行状态，执行工作未因疫情而“停摆”。这里有几个方面：

　　一是执行的收结案降幅在预期内。2020年1-3月份，全国法院执行案件收结案数均有较大幅度的下降，新收执行案件179.28万件，结案98.66万件，同比下降了20%左右，但执行案件的数量仍是处于高位运行态势。

　　二是网络司法拍卖不降反升。全国法院开展网络司法拍卖的案件数在这期间达到了46679件，比2019年同期增加1748件，体现了网络司法拍卖对涉案财产处置的重要性。很多法院在查封处置过程中全面引入并推广信息化技术，特别是像VR技术，实现非接触式的网上实景看样等创新做法，提高工作效率，降低疫情风险，节约了司法成本。

　　三是线上异地委托执行蓬勃展开。面对现场执行和异地执行困难，各地法院大力依托我们已经广泛使用的现代网络技术，积极开展线上异地委托执行。通过指挥中心发起各项委托事项，在此期间达到154030件，全国法院之间协作配合，上下一盘棋，在全国收结案数量平均下降20%的情况，委托事项与2019年同期基本持平，期限内办结率反而比2019年同期小幅提升，完成事项委托事项的平均用时缩短4.91天，这一点充分反映了执行指挥、协调管理和信息化应用在特殊时期的巨大作用。

　　四是移动执行工作平台作用凸显。我们的执行指挥平台是专网+互联网的“双网”模式。在疫情防控期间，全国执行案件使用移动执行APP，共办理案件136898件，召开远程视频会议和案件会商、讨论共9087场，实现无接触线上办案、防疫和执行两不误。以浙江为例，浙江法院通过移动执行沟通11.88万人次当事人，发送文书4.18万份，结案2.62万件，当事人足不出户可以领取到执行案款达到2.73万笔，合计金额28.19亿元。疫情期间，处在疫情最严重地区的武汉海事法院采用远程视频看船方式，加大拍卖标的物的宣传力度，有力保证了船舶拍卖程序的顺利进行。最终安徽某公司以764万元的价格竞买到该拍卖轮船，溢价率达到26.2%。武汉海事法院又通过远程视频方式监督双方在镇江对船舶进行交接，顺利完成拍卖工作，使该轮船迅速恢复生产、投入运营。

　　在加大线上执行的同时，对于不能线上办理而且情况紧急的案件，全国法院谨慎开展线下执行，做好风险评估和预案，确保执行对象及执行干警的安全，对于保证抗疫的执行活动，坚持从大局出发积极主动作为，助力疫情防控。4月22日最高法院发布的第三批全国法院服务保障复工复产典型案例中有这样一个案例，辽源市某消毒剂有限公司是国家指定的东北三省唯一一家应急物资储备基地，今年1月25日，国家有关部门向辽源市下达命令，要求当天启运防护物资，火速驰援武汉防控一线。吉林辽源两级法院了解了情况后上下协调，立即联系申请执行人阐明相关政策，经过申请执行人同意，执行法院将前期申请执行人运走的防疫物资全部运回，并于当天将5000套防护服和26万只N95口罩发往武汉防疫一线，成为首批运抵武汉的防疫物资，为疫情防控做出了积极贡献。

　　问：去年年底最高人民法院刚刚发布了善意文明执行的文件，这次《意见》更加具体规定善意文明执行的要求，这是基于什么考虑？善意文明执行在《意见》中有哪些体现？

　　答：强制执行的核心要义就是通过国家强制力实现胜诉当事人的合法权益，这是执行目的之所在。但是强制执行在保障胜诉当事人合法权益的同时所采取的一些强制措施是不是适当，直接关系到被执行人的切身利益，直接影响到被执行人的生产和生活，有的甚至关系到一个企业的生死存亡。因此强制执行这种公权力，必须保持其谦抑性、审慎性，必须在全方位监督下规范的运行。

　　我们提出善意文明执行，绝不是为强制执行松绑，决不是减小强制执行的力度，而是在采取强制执行措施的时候要充分的考量和平衡各方当事人的利益。在依法保证胜诉当事人合法权益的基础上，尽可能的采取措施减小对被执行人的权益的影响，尽可能采取对他的生产经营影响最小的措施。作为人民法院来说，提出文明善意执行的理念就是要求广大执行干警都要怀着对当事人、对企业、对人民群众高度负责的拳拳之心，都要怀着人民司法服务党和国家经济社会发展大局的这种高度责任感，去审慎的行使我们手中的权力。

　　在疫情情况下，许多企业受疫情影响，资金链断裂，上下游的产业链出现问题，订单减少，生产经营出现困难，我们怎么和衷共济、共渡难关、共担风险，是执行中应该高度关注的问题,也是善意文明执行理念和规则最有现实意义的一个方面。因此在这次的《意见》中，我们从四个方面具体的明确善意文明执行规则，使它更具有可操作性，在执行工作中真正切实得到贯彻落实。

　　首先，关于严禁超标的查封和乱查封。这次明确提出要加大对超标的查封、乱查封的监督问责力度，对能够对资金账户的特定金额进行查封的，不得封死其账户，能够采取活封措施的不能采取死封措施，让被查封财产还能使用，保持它的运营价值。另外，从适当查封的角度出发，提出了善意文明执行的理念，比如说对于一些在建工程，要允许被查封后继续建设，避免形成半拉子工程、烂尾楼，避免造成极大的浪费，损害双方当事人的权益。对在建工程采取查封之后，如果具有预售条件的，允许被执行人向社会预售及时回笼资金，对预售过程中的回笼资金进行专户监管，用回笼资金偿还债权人的债权，毫不疑问这是一个代价最低的查封措施和财产处置措施。

　　此外，对一些查封的财产还允许在具备一定条件下允许被执行人拿出查封的财产进行融资，比如我们查封一栋楼，实现债权人的债权就要拍卖这栋楼，但当事人提出你给我解封，我和金融机构谈好了，拿这个查封的这栋楼去借贷，借贷的钱足以还你的钱。我的生产线你不要变卖，我拿着去抵押，抵押之后拿回来的钱足以还你的债权，可以保证这个生产线能够继续生产经营。这种情况下，这种财产变现措施和简单的一卖了之相比，显然在善意程度上、效果上是有非常大差别的。

　　第二，在《意见》中特别强调财产处置的原则要优先适用网络拍卖措施，实践证明网络拍卖成交率高、溢价率高、流拍率低、佣金低，有这样的显著优势。从2012年至今实行网络拍卖以来，目前拍出拍品198万件，成交金额1.1万亿，给当事人节省佣金343亿元，节省的这些佣金都用在双方当事人身上。这是一个善意文明执行的生动实践。虽然疫情期间由于信息化手段，特别是网络拍卖，财产变现没有受到疫情影响，但我们还是有把握节奏，有的拍品在疫情期间价格明显太低，我们就没有马上采取拍卖措施，而是适当缓一缓，等价格比较合适的时候再进行拍卖，这样使双方当事人利益最大化。

　　第三，执行和解。当一个企业在疫情期间出现生产经营困难，出现一定的债务危机，资金链断裂的情况下，如果直接采取拍卖等强制执行措施，这个企业就没有了喘息之机，就不能保住这个企业，这样和落实“六保”任务精神相背离。因此我们尽可能利用多年来形成的统一指挥、统一协调、统一管理的执行机制，集中管辖、集约式执行，把若干个债权人集中到一个法院进行多个债权人的执行和解，达成一揽子的执行和解协议，用替代性的执行方案使企业渡过难关，使企业活下去，才能真正实现所有债权人的合法权益。

　　最后，关于失信被执行人的惩戒和限制高消费问题。失信名单制度几年来在促使、迫使被执行人主动履行债务，促进社会诚信体系建设方面发挥了举足轻重的作用，对两到三年基本解决也发挥了重要的支撑作用，受到社会各界人民群众的广泛肯定和支持。但是我们也清醒地认识到信用惩戒对一个企业的恢复生产经营影响甚巨，如果过度使用这种手段将严重影响企业生产经营，所以我们必须畅通对失信被执行人进行失信惩戒的救济渠道，同时在坚持原则的情况下，采取更加灵活的措施。比如说对受疫情影响的企业，明确规定暂时不纳入失信名单，给予三个月的宽限期，给企业一个喘息的机会。

　　再比如，对一些没有履行义务的被执行企业，要区分情况，不是一概而论的纳入失信名单。采取特定的情况不准纳入失信名单，不得限制高消费，当然这是以法律依据和特定条件为前提的。再比如说当生产经营特殊需要的情况下，可以向人民法院申请在一定期限内解除对他的信用惩戒，使他能及时进行商业上的谈判，保证企业的正常运营。在失信惩戒问题上我们正在积极探索和实践信用修复制度、信用分级惩戒制度，这些都是善意文明执行的体现。

　　在失信名单制度施行之后，失信名单库数据的最高点是920多万人次，经过这些年的一些措施，我们对失信名单把握的更严格，目前在库数据是520多万人次，这就意味着失信名单数据下降了40%左右，通过这个数据也能说明一些问题。

　　问：我们注意到，国家和一些地方政府出台了一些关于减免租金的政策，请问在执行程序中，这些政策能不能执行？如果能执行，是怎么执行的？

　　答：今年5月9日，国家发改委、财政部等八部门出台了《关于应对新冠肺炎疫情进一步帮扶服务业小微企业和个体工商户缓解房屋租金压力的指导意见》，明确提出推动对承租国有房屋用于经营、出现困难的服务业小微企业和个体工商户，免除上半年3个月租金。这是落实中央统筹推进疫情防控和经济社会发展工作的有力举措，人民法院在执行工作中，将采取有效措施确保中央有关减免中小微企业租金的政策部署落到实处。

　　根据《意见》，人民法院审查时，要区分第三人承租的是国有房屋还是非国有房屋。对于国有房屋，有关政策一般都明确了减免的条件和期间，只要符合减免条件的，人民法院对相应期间的租金就不予执行。对于非国有房屋，有关政策规定不一，有的地方并未作出明确规定，有的地方则鼓励出租人进行减免。我们认为，疫情对中小微企业、个体工商户经营发展的影响是客观存在的，从鼓励复工复产，维护经济社会发展大局出发，如果被执行人与作为承租人的中小微企业、个体工商户，就减免租金达成了一致意见，人民法院经审查，情况属实的，那么对合意减免的租金也应不予执行。

　　对受疫情影响较大的中小微企业、个体工商户欠缴租金的涉众型执行案件，比如，被执行人名下有一栋大厦，里面有大量欠缴租金的个体工商户租户，人民法院要加大执行和解的力度，充分发挥多元化纠纷解决机制作用，积极与财政、金融、税务等部门协调沟通，依法妥善处理此类案件产生的矛盾纠纷，帮助中小微企业、个体工商户渡过难关，助力复工复产。

　　问：上个月，最高人民法院发布关于涉疫情民事案件方面的《指导意见(一)》，认为受疫情或者疫情防控措施直接影响产生的民事纠纷，可以适用不可抗力规则。请问，这个规则在此次《指导意见》中有哪些体现?

　　答：不可抗力问题是社会各界特别关注的一个问题。在执行工作中如何准确地把握和应用法律所规定的不可抗力规则，对我们来说是一个非常重大的问题。最高法院一直在进行深入的调查研究，广泛地征求法律界和社会各界的意见，力图在法律适用中能够正确的、精准的把握不可抗力规则。根据我们国家法律也就是民法总则180条、合同法117条规定，可以明确的认为这次疫情也就是新冠肺炎疫情及其防控措施导致合同不能履行的，依法适用不可抗力的规定。这在《指导意见》（一）已经明确，据我所知全国人大常委会法工委也对此予以明确。不可抗力规则在执行中如何体现、如何运用。在这次的《指导意见》里面，我认为从三个方面予以体现。

　　第一，关于执行时效的中止问题。执行时效可以参照适用诉讼时效的规定。疫情和疫情防控导致不能行使请求权的符合不可抗力的情形，这是诉讼时效中止的情形之一。当事人得到生效的法律文书时，一般情况下，在申请执行的期限内没有申请执行，过了期限后申请执行，对方当事人提出异议的，人民法院会驳回申请执行人的申请。但由于疫情和疫情防控措施不能行使请求权或者行使请求权有障碍，我们按照法律关于申请执行时效中止的规定来办理，也就是他如果在最后六个月的时候，由于疫情防控措施不能行使请求权的，要把请求权的申请时效中止下来，等中止情形消失之后再继续计算他的申请执行时效。

　　第二，关于执行和解的问题。大家都知道按照法律规定，双方当事人在执行阶段对如何履行人民法院或者其他部门的生效法律文书可以达成和解。同时又规定如果达成了执行和解，被执行人不履行的，申请执行人可以申请人民法院恢复对生效法律文书的强制执行。但是，在疫情情况下，因疫情和疫情防控直接导致他不能按照和解协议约定的期限履行的，能不能恢复执行？可以适用不可抗力规则。这时候因疫情和疫情防控直接导致和解协议不能履行的，申请执行人请求恢复对原生效法律文书强制执行的，人民法院不予支持。当然，如果是被执行人故意不履行的，则另当别论。

　　第三，在民事诉讼法253条规定的加倍罚息问题上对不可抗力规则的适用。对人民法院生效法律文书，一般法院是规定在多少日内履行什么样的义务，不履行的，按照民事诉讼法253条的规定支付加倍利息。加倍利息带有惩罚性。由于疫情和疫情影响，这种不可抗力使被执行人不能及时履行，他没有主观过错，所以对因疫情和疫情防控影响导致不能按照生效法律文书确定的日期履行法律文书的，对这部分的加倍利息应当减少或者免除，这也是不可抗力规则在执行上的一个具体应用。这里的“加倍利息”是惩罚性的，仅仅指根据民事诉讼法253条规定的罚息，具体而言，就是司法解释规定的日万分之1.75的那部分利息，而不是生效法律文书中所明确的“多少日内支付的本金、利息和违约金”中的利息。如果请求减免生效法律文书明确的一般债务利息，那是不支持的。