中国全面实施营改增试点一周年评估报告

来源：上海财经大学作者：上海财经大学人气：时间：2017-07-27

摘要：近日，上海财经大学公共政策与治理研究院评估团队发布了《中国全面实施营改增试点一周年评估报告》。该报告是评估团队在前期大量资料准备和跟踪分析基础上，多次组织召开企业座谈会、国内外专家学者咨询会、专题论坛等，广泛听取社会各界意见和建议而最终形

2.深化财政体制改革

全面实施营改增再一次倒逼中央与地方财政体制改革，尽管形成了增值税中央与地方五五分享方案，但只是过渡性措施，全面深化财政体制改革需从根本上建立有利于规范市场运行秩序，激发创新创业活力，促进中国经济结构进一步优化，能充分调动中央与地方两个积极性，法制化、规范化的中央与地方财政分享制度。在进一步厘清事权与财力划分基础上，加快建设地方税制体系，同时积极探索作为支柱性税种增值税的中央与地方分享方式。

（1）保持现行中央地方五五分享体制，通过优化税率结构来优化财政体制。本评估报告通过构建一个包含一系列同质性家庭部门，两类企业部门，以及中央政府和地方政府的 DSGE 模型，研究了税收分享体制与地方政府行为的关系，提出将能够使得中央政府与地方政府目标一致化的税收分享体制称为最优的税收分享体制。研究显示，最优的增值税税收分享体制与增值税税率关系密切，合理设置增值税税收收入的分享比例能够保证地方政府的行为不扭曲经济效率。若增值税实行单一税率，则现有所有行业增值税税收收入在中央与地方之间的分享比例保持一致是最有效的。若增值税实行差别税率，则应该使得适用不同增值税税率行业的增值税税收收入在中央与地方之间的分享比例保持差异化，使得相对低税率的行业增值税税收收入中地方政府所占的比例高于高税率行业增值税税收收入中地方政府所占的比例。本评估报告认为，现阶段增值税税收收入按照五五分成的比例在中央与地方之间进行分配会产生一定效率损失。但随着未来我国增值税简并税率改革的推进，如果我国增值税实行单一税率，则增值税在中央和地方之间按照五五分成能够保证地方政府的目标与中央政府目标一致，从而使得增值税五五分成成为最优的增值税分享方案。

（2）探索增值税分享方式。现行增值税是按收入五五在中央与地方间分享，对于如何合理分享方式，本报告认为有以下几种探索路径：
第一，增值税由现行按收入分成逐步向按税率分享。由于现行在中央与地方之间的收入分成是由行政决定，可以根据行政需要随时调整，如果把按收入分享改成按税率分享，在增值税立法后，税收法定的重要内含是税率法定，中央与地方税率分享一般在依法设定后原则上不再变动，这对于保障中央与地方各自权益，实现中央与地方财政分配关系依法、规范、稳定具有重要意义。

第二，改革中央与地方增值税分享方式，由收入分享改为按各地区消费额分配地方增值税收入。在维持增值税中央与地方总分享比例为 50：50 的前提下，地方部分不再按照生产地划分，而是改为按照各地消费额划分。如要据各地消费额或人口数量来划分。可在一定程度上扭转地方政府重生产轻民生，重企业轻个人的发展方式，促进政府职能转变和经济发展方式。

第三，通过降低增值税税率，增值税收入全部归中央，同时开征零售消费税，收入全部归地方。这一改革主要是激励地方政府更加重视民生、重视消费。但也存在减增值税易，增消费税难的推行阻力，以及增加税收征管成本，导致各地区之间过度税收竞争等缺陷。

（三）加快税收法制建设

全面实施营改增是由国务院作出重要决策，财政部、国家税务总局以及各级政府部门联合推进的重要制度变革。就其改革立法而言分为三个层次：
第一层次是由国务院制定发布有关“关于做好全面推开营改增试点工作的通知（国发明电〔2016〕1 号”）和“全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知（国发〔2016〕26 号）”，通知共有 2 项，规定了全面实施营改增税制和体制改革方案；
第二层次是由国务院所属财政部、国家税务总局根据国务院税制改革方案，制定发布有关营改增后增值税政策制度文件共 20项，其中 18 项由财政部和国家税务总局联合发布；
第三层次是国家税务总局根据国务院税制改革方案、财政部和国家税务总局联合制定营改增后增值税政策制度，制定发布有关营改增后增值税征收管理办法 48 项，分别采用令、公告、通告和函四种方式发布。
上述三个层次行政性文件构成了全面实施营改增政策、法律体系。

从全面实施营改增实践和效果来看，中国税收法律体系具有三个基本特征：
一是由人大授权国务院及其所属财政部和税务总局，制定全面实施营改增所需增值税行政性法规和部门规章，而不是由立法部门人大或人大常委会直接立法；
二是在全面实施营改增推进过程中，根据发现、存在的问题和细化、完善制度和规范管理需要，及时提出细化、修正和补充性文件，使改革更具适应性、有效性和可操作性；
三是随着制度细化和完善，在外部条件逐步成熟，适当时把由国务院及国务院所属财政、税务部门行政法规通过人大立法上升为增值税法，使其更具稳定性、法定性和公正性。

中国现行全面实施营改增由国务院及国务院所属财政、税务部门等行政部门先制定行政法规，条件成熟时再上升为立法部门法律，与立法部门直接立法方式比较，其优势在于：
一是决策程序快，根据经济社会发展需要，由最高行政部门直接制定行政法规，让各级政府部门来贯彻执行；
二是执行效率高，财政、税务以及各级地方政府执行部门，根据决策部门制定的政策法规，精心规划，统筹安排，制定全面实施营改增任务书、时间表、路线图和责任状，国税和地税部门齐心协力，将各项工作落实到到位；
三是适应性好，不但在政策制度设计时为使新旧税制有序对接转换、平稳过渡，可安排一系列过渡性政策，并在改革进程中不断补充完善政策安排和征管服务措施，使政策制度更具适应性。

中国税改程序与美国国会立法程序不同。美国税改程序复杂且周期长：所有的联邦税法条款必须由国会起草、投票，总统签署后国会再统筹编撰于《国内税收法典》，条款内容的修改也必须经国会投票完成。继而，联邦财政部在召开听证会后撰写《联邦税收管理规定》以解释《国内税收法典》文本中没有具体阐述的内容，确保社会理解的准确。从国会起草税收法案到议员讨论、投票可能需要几年甚至几十年时间。当纳税人对政府征收的税额或依据的税法有疑议时，可向税务法院提起诉讼请求，由法院判定政府所征之税是否合理。最后，如果国会认为最高法院的判例不妥，国会可启动立法修改或制定新的法条。美国制定《国内税收法典》与《联邦税收管理规定》的程序虽严谨，但此制度下的法律相对固化，缺乏灵活度，不利于体现社会的即时变化对税制改革要求。中国这种由政策先行的税改方式由于不存在此类法律固化问题，在实践中能够及时发现漏洞，解决问题，执行过程灵活且高效，这种差异正好体现了中国税改在决策和执行上的高效，并能适应经济社会大变革对税制改革要求。

虽然行政决策具有高效特点，但在全面实施营改增后，增值税已成为中国第一大主体税种，对经济社会生活的影响更加广泛和深远，而且通过不断补充、修正，制度也趋于规范和成熟，加快增值税立法步伐、增强税制刚性显得重要和紧迫。增值税立法是构建税收法律制度体系的重中之重，也是深化增值税税制改革的过程，需要充分遵循中性、公平和效率原则，将征税范围、税基、税率、减免税政策等税收要素以法律形式固定下来，维护税收法律的稳定性、严肃性和权威性，实现税收分配的规范性、明确性和可预测性。当前，中国增值税扩围改革已经完成，增值税步入深化攻坚期，税率简并和立法将是下一步改革重点。为此，应加快增值税立法，协调改革与立法之间新关系，要在对现行增值税暂行条例作进一步修改完善的基础上，适时将其上升为法律。要考虑增值税深化改革的需要，在立法过程中注意为继续推进增值税改革留有空间。可将税率调整权仍由人大立法行使，而将诸如优惠政策调整等继续授权国务院执行，努力使其既有利于加快推进立法，又有利于加快深化改革。

（四）提升税收治理能力

税收制度和税收征管密不可分。全面实施营改增试点，建立现代消费型增值税制度，为构建全国统一规范增值税管理体系，打下了坚实税收制度基础。而完善增值税制度又必须大力推进征管创新，通过建立科学严密的增值税征管体系，为增值税制度的进一步完善创造先决条件。税收征管应以全面提升税收治理能力为目标，来促进企业治理、税收治理、财政治理、经济社会治理，实现国家治理体系和治理能力现代化。

1.全面提升税收治理面临挑战

全面实施营改增的制度变革既对税收征管具有提升作用，在管理上由纸质发票向电子发票转变，并与金税三期及大数据建设共同构建现代增值税管理体系，使税务系统功能变得更为有效，全面实施营改增从政策、制度和管理上的创新突破，被誉为是一项复杂程度高、制度设计稳、组织实施细、信息管税严、减税力度大改革。但也对税收征管体制形成巨大挑战。一是制度更为复杂，增值税相对于营业税由营业税时仅依据销售额和适用税率计算征税改为在依据销售额和适用税率计算销项税基础上，需进一步计算进项税复杂抵扣，再加上营业税向增值税转换过渡期内营业税的政策和制度优惠平衡，使税收制度更为复杂。二是征管成本上升。一方面无论是企业还是税务要将营业税改为增值税，都有一个逐步适应的改制成本；另一方面增值税相对营业税制度更为复杂，也会阶段性增加征管成本。三是监管难度加大，增值税相对于营业税由于制度更为复杂，监管难度也必然加大。同时，随着经济社会发展和改革全面深化，经济总量和税收规模不断扩大，尤其是云计算、工业互联网、社交网络等数字产品正改变着传统的服务业，新业务、新业态、新模式层出不穷，平台经济、共享经济、混业经营使税收征管外部环境发生了深刻变化，监管难度加大。

2.全面提升税收治理应对措施

全面实施营改增倒逼税务系统推进机构改革、改进征管方式、创新纳税服务，来降低征纳成本、提高办税效率，来全面提升中国税收管理与服务水平，提升税收治理能力。

（1）转变征管方式。随着纳税人特别是自然人数量不断增加和企业经营多元化、跨区域、国际化的新趋势，传统税收征管方式针对性、有效性不强问题逐步显现，转变税收征管方式刻不容缓。一是由更多地注重税务机关单向对纳税人实施管理与监督，向管理监督与服务并重、纳税人自觉申报纳税的双向互动管理模式转变；从大量依赖事前的税务行政审批的税收管理，向注重事中、事后监管转变；从较多依赖运动式的税收整治、税务检查的粗放式税收管理，向按照统一的规范化流程实施常态化管理转变。二是由“以票控税”管理模式，引导“以票控税”逐步向“以信息控税”转变，由重点管“票”为重点管票面“信息”，建立票账结合、增值课税管理制度。三是加快建立与大数据、云计算和物联网等现代信息技术相适应的税收征管体系，使税收征管从凭经验管理向依靠大数据分析转变，进一步发挥信息化、大数据优势。积极推进集团公司以销项税额同一纳税主体在不同地区通过税控一体化设备实现开具发票及数据的归集，进项税金通过网络认证方式实现集团跨地区经营中的不同分支机构在抵扣事项上的自动汇总的跨地区经营税控一体化管理方式。

（2）创新纳税服务。
一是进一步简化申报流程，不断推进国内增值税和进出口增值税，以及增值税与企业所得税协同管理，强化对企业实施层面的管理和指导。顺应商业模式创新和跨境服务创新要求，有效应对数字经济时代冲击。以明确政策口径、简化办税流程和优化纳税服务为抓手，来全面提升税收征管水平和治理能力。
二是有效实施和推进税务放、管、服措施，进一步推动简政放权和税务行政审批制度改革，切实向自身权力开刀，以权力“减法”换取市场活力“乘法”。切实有效开展便民办税服务活动，涉税服务实现“非接触、无纸化、地区通、网上办”，推行财税库银联网缴税、多元化申报缴税方式，达到纳税人足不出户就办税的效率，方便纳税人不受地域限制就近办税。
三是积极运用“互联网+”技术，借力“金税三期工程”上线，把纸质发票征收和管理成本较高劣势，借助先进的电子发票具有信息化、大数据、自动处理优势，降低税收遵从成本，降低制度性交易成本。强化对营改增申报涉及的金税系统、CTAIS 系统、税库银系统、网上办税厅、电子税务局等诸多操作系统的推广，提高纳税人自主申报的能力，全面提升征管效率。

（五）提升税收国际竞争力

对出口货物、服务退税既是增值税制度内在要求，也是避免全球范围内国际贸易税收扭曲的必然选择。增值税作为中性税收在国际贸易中应遵循的消费地原则，具体实现方式就是出口退税和进口征税，对于货物、服务应遵循相同准则。

1.跨境服务面临挑战

从国际对跨境服务的政策制度看，OECD 于 2015 年 11 月公布的《国际增值税/货物劳务税指南》提出了中性原则和目的地原则。中性原则，即增值税/货物劳务税只对最终消费者征税，对于企业的影响呈中性。目的地原则，即跨境交易的服务和无形资产只在消费国征税。并具体区分 B2B 和 B2C 不同情形：在 B2C 情形下通过预测并确定服务和无形资产的最终消费地；在 B2B 情形下利用分段征收机制，通过税负转递，确保只有最终消费者承担税收。也就是 B2B 的情形下，确定征税国的原则是避免重复征税和双重不征税。

中国在全面实施营改增前，对出口服务和货物采取了区别对待税收政策。也就是出口货物依据进口征税，出口免税或退税政策；而出口服务则依据境内征税，境外免税。对于境内机构为境外提供服务，或境外机构为境内提供服务均均视为境内不享受免税或退税待遇。全面实施营改增之后，增值税已实现对货物、服务的全覆盖，实行彻底退税的基本条件已经具备。但目前中国仅对国际运输、航天运输、研发服务、设计服务等 12 项服务出口实行零税率，而对其他大多数服务出口采取免税政策，还没有完全解决国内外双重征税问题。随着经济全球化、数字化，跨境服务和无形资产交易爆发式增长，跨境服务贸易双重征税矛盾和问题也会进一步突现。

2.提升国际税收竞争力

应尽快实现出口货物、服务的彻底退税，为中国服务贸易健康发展，全面提升中国税收国际竞争力提供良好税制环境。

一是逐渐剥离出口退税的宏观调控职能。改变现行根据经济形势变化频繁调整出口退税政策做法，淡化增值税出口退税政策的调控作用，最终实现彻底的出口退税，恢复出口退税的税制本意，以增强增值税中性特征，把出口退税作制度保障，来提升中国国际贸易竞争力。

二是逐步扩大服务贸易出口零税率的适用范围。实施营改增对生产性服务业征收增值税，从而使服务实现出口环节的免税和退税，促进中国生产性服务业的进一步国际化；而且出口货物中所含服务（如交通运输）的进项税额可以退税，出口退税效应深化，提高产品和服务在国际市场中的竞争力。对服务贸易与货物贸易一样全面实施出口零税率，但服务贸易与货物贸易相比由于其无形性特点，在服务领域实施零税率退税政策，面临着比货物领域大得多的骗税风险。

另外，国际上对于服务领域实施目的地原则也缺乏统一的、被多数国家所认可的处理途径，更放大了这种风险。为此，政策制定部门应注重积累管理经验，稳步扩大服务贸易零税率覆盖范围。各国增值税体系之间的互动加强，双重征税或者双重不征税的风险加大，增值税征税权的国际协调变得十分迫切。

在全球新一轮国际税收竞争大背景下，更加凸显加快深化中国增值税改革的紧迫性。全面深化增值税改革，切实减轻企业税负，构建现代增值税制度体系和征管体系，应成为增强中国国际税收竞争力的一项重要战略。

本文章更多内容:<<上一页-1-2

税屋 > 法规解读

返回首页