安徽省国税系统税源专业化管理改革纪实

探索是追求梦想的执著信念，是开启新知的有效利器，是铿锵前行的坚实脚步。

今天的中国，经济飞速发展，社会急剧变迁，国情在变，税情也在变。特别是新世纪以来，伴随经济全球化和社会信息化，税源数量、规模和结构发生了深刻变化，税收管理面临着与时俱进的改革要求。

在江淮大地这片历史悠久、人文荟萃的热土上，安徽国税人借助税源专业化管理改革试点的东风，秉承锐意创新、敢为人先的历史传统，以转变税务管理方式为主旋律，以完善税收征管模式为主阵地，以推进税源专业化管理为主战场，在实施科学分类、建立运行机制、理顺管理流程、深化信息应用、强化税收分析、优化纳税服务、突出纳税评估、集约税务稽查、重组管理资源、强化教育培训等方面破冰踏浪、勇立潮头。

“这次改革，重点是转变管理方式、创新征管模式，目标是实现税务管理现代化。”安徽省国税局局长胡道新沉稳而坚定地说：“围绕改革重点和目标，我们坚持税收遵从、风险应对、执法保障、人才培养四项策略，建立纳税服务、工作运行、廉政内控、干部成长四种机制，构筑流程防控、纠错防控、核查防控、问责防控四道防线，积极探索‘国际先进＋中国特色’的税收管理体制和模式，奋力书写税收征管改革的新篇章。”

一个个坐标在安徽国税的改革蓝图上渐次展开，勾勒出清晰的脉络走向。

把省局做成大企业管理的实体：
“做实省局”，就是优化配置资源，集中力量办大事，提高省局对重点税源的掌控能力和对税收复杂事项的应对能力，解决基层税务机关不敢管、管不了、管不好的问题。

2011年5月，对于安徽省国税局国际税务管理处的尹骏来说，有着非同寻常的意义。他与几名同事一道，进驻某跨国公司进行反避税调查。

“过去几年，当地税务干部对这家企业进行了数次调查，均无功而返，实力悬殊是重要原因。”坚不可摧的财务系统和零星分散的税源信息、高水平的国际团队和势单力薄的检查人员，两相对比，高下立分。安徽省国税局因时适变，派出省局高层次人才，“出征又实干”，局势迅速得以扭转。“这一次我们仅用了几个月时间，就全面掌握了企业相关情况，查补税款1.3亿余元。”让尹骏和同事们欣慰的是，这场漂亮的翻身仗不仅挽回了过往的税收损失，而且成为企业未来依法纳税的重要依据，保护了国家长久的税收权益。

通过集结省内最优秀的反避税人才，以全省统一的数据仓库等信息化手段为支撑，聘请行业技术权威和中介机构作顾问，将以往散落各地的反避税活动统一集中于省级层面直接进行，安徽省国税局一年多来的反避税工作成果斐然，查补税款相当于1994年税制改革以来历年总和的3倍以上。这，既是“做实省局”的一个缩影，更是升华。

“目前全省重点税源共12091户，数量仅占全省纳税总户数的2.96%，年缴税额却占全省国税收入的85.48%，管理好重点税源企业，意义不言而喻。”在借鉴国际经验、提升管理层级的基础上，胡道新局长赋予“做实省局”以新的内涵：“发挥省局在税源管理中的主导作用，转变工作方式，把省局打造成大企业税源管理的实体。”

具体来说，就是在不改变税款入库级次、地点和方式的原则下，由省局对大企业实施一对一的个性化服务、税源监控分析、纳税评估和税务稽查。省局规划核算部门负责运用行业税收风险模型，分析大企业的纳税指标；征管科技部门负责评定大企业的风险等级，出具“风险识别报告”；省局纳税服务、税源管理和税务稽查和大企业税收管理部门根据大企业风险等级的高低程度，直接对大企业实施纳税提醒、纳税评估、税务稽查、反避税调查等差别化管理。考虑到大企业业务复杂、内控链条长、固有风险高，安徽省国税局借鉴美、英等西方国家的通行做法，选择100户大企业作为必评必查户，建立大企业必评必查制度，两年评（查）一次，一次评（查）两年。

据统计，2011年以来，安徽省国税局直接评估重点税源企业392户，有问题面81.64％，户均补缴税款143.94万元；组织近50人的团队对3户外资企业实施反避税调查，查补税款1.44亿元，调整应纳税所得额近10.68亿元；从省内各地组织抽调55批1600余人次进行集约式稽查，查补税款20.89亿元，是改革前每年度的3倍以上。

“以信息化为依托，实行数据集中，实施科学分析，是征管技术手段的推陈出新；以提高企业自我遵从、完善企业内控机制为前提进行税收风险管理，用企业熟悉的、专业的语言对话沟通，是征管思维方式的全面升级。”在省局大企业税收管理处处长查永泉看来，正是这两大特点，使大企业接受并认可了税务部门的执法行为，理解并肯定了税务部门的管理工作，征纳关系逐渐走上了良性互动、和谐双赢的康庄大道。

纳税人的心里话：
“现在，大企业的纳税评估、税务检查等由安徽省国税局直接组织，税务干部业务水平较高，执法程序规范，提出了很多有价值的建议。特别是对大企业实施‘必评必查’，确保了企业涉税问题在当年及时解决，从根本上杜绝了‘秋后算账’，企业对于这种形式是乐于接受的。”——马钢集团财务部长张乾春

“不久前，我们作为全省5家大企业代表之一，与安徽省国税局签订了税收遵从协议。这是一份颇具‘含金量’的协议，兼顾了每一个企业的特点。这种以相互了解和信任为基础、企业承诺履行遵从义务、税务机关承诺个性化优质服务的协议，开启了一种先进的税企关系。”——奇瑞汽车股份有限公司税务部长盛俊

构筑风险防控的坚固防线：
通过构筑流程防控、纠错防控、核查防控、问责防控四道防线，形成一个覆盖各税种、多行业、全环节，涉及纳税人税法遵从、征税人执法责任的防控体系，既监控税源风险，又降低执法风险。

“经对企业增值税申报、征收、财务等数据进行扫描，评定某企业增值税风险等级为三级。”今年5月的一天，蚌埠市国税局评估人员朱辰像往常一样打开税源监控系统平台，收到了省局推送的纳税评估任务。

2010年至今，安徽省国税局依托全省统一的税收数据仓库“建模找点”，按照所有数据来源于现有系统，涉及指标不宜太多的原则，建立90个行业税收风险模型，设置198项指标，模型覆盖面达全省税款总额的95%以上，为税源监控奠定了坚实的基础。2011年以来，省局利用“模型找点”，对全省所有纳税人进行风险扫描、识别和排序，评定三、四级税收风险的纳税人13083户，并根据风险级别，向各市局推送风险应对建议。

“风险管理体现在‘信息为我所用’，在全面监控税源的基础上，科学筛选税收风险点，将过去‘一人生病，众人吃药’向突出重点、注重公平转变。”安徽省国税局总经济师胡立文如是说。“风险管理还体现在以信息化为支撑，全面监控税收征管流程，确保所有工作任务的派发从省局‘一竿子扎到底’，结果反馈从基层‘一竿子扎回来’，任务不打折扣，结果不作修饰。”

“税源监控系统平台”当之无愧地成为了发挥风险防控作用的重要载体。

接到任务的朱辰迅速组织了3人评估团队，“经过竞选最佳预案，确定评估方案和主辅评人员后，我们以税源监控平台生成的‘风险识别报告’为依据，对企业进行了补充申报资料案头分析、与财务负责人约谈、实地调查，很快排除了税收负担率、应纳增值税变动率、销售额变动率、销项税额变动率4个风险疑点，经评估确认，企业进项税额变动率异常，最终补征增值税172万元。”评估历时三周，小组成员实时将进度情况、工作底稿、相关凭证、处理结果上传、录入监控系统，信息直达省局。

“由于监控系统的痕迹化管理，将执法行为涉及的每个机构、岗位、环节都体现在工作流水线上，实现了流程防控。”安徽省国税局征管和科技发展处处长江立中打开全省税源专业化管理总流程图，为我们逐一讲解：“这次税源专业化管理改革重在风险防控，为此我们构筑了四道防线。流程防控首当其冲；第二道防线是纠错防控，信息系统实时监控常规涉税事项办理过程，自动中止未按规定进行的工作，并定期扫描错误和隐患，推送主管税务机关及时纠正；第三道防线是核查防控，系统定期扫描风险事项指标，由省局直接核查风险事项或定期推送各地核查；第四道防线是问责防控，即前三道防线中如果出现属于税务人员责任的问题，要进行责任追究。”

“四道防线将征管工作和内控机制融为一体，面向征纳双方。”胡道新强调：“风险防控的根本目的，在于提高纳税人、征税人、用税人乃至协税护税人的税法遵从度，最大限度地降低全社会的税收风险。”

伴随风险管理理念的升华，风险应对的方式方法创新与升级层出不穷。在芜湖、马鞍山、蚌埠、滁州等改革试点单位，团队化评估、集约化稽查日趋成熟，先后推出行业评估、专家顾问、主辅评竞争、执法处理集体评议等一系列创新性做法。风险应对从无差别的‘全面开花’到有重点的专业协同，从无标准的经验操作到有规范的精细作业，从不连贯的单一应用到有互动的综合运用，让蚌埠市国税局局长李奇不禁感慨：“工作能力的明显提高，也是有效降低税收风险的重要因素。”

纳税人的心里话：
“我公司不久前被评估税款200余万元，对此，公司上下一致认可。税务局出示的风险报告准确性高，税务干部执法严谨规范，约谈中允许企业申辩、举证，评估结束后还提出改进建议，这种科学化、人性化的执法理念让我们感到很温馨。”——某酒业制造公司财务部长常女士　

“我们企业业务种类多、流程长，不同环节的税负变化大，出现风险的机率较高。风险提醒和纳税评估是更专业的纳税服务，是对企业的督促和帮助，有利于企业健康发展。”——蚌埠玻璃工业设计研究院财务副部长孙蕾

“接到国税局要求我单位重新提交部分涉税信息的电话时，我不太理解，以为是重复采集。后来才知道，由于我们提交的信息不够精确，被税源监控系统预警，推送给主管税务机关进行核实。没想到国税局的风险防控做得这么到位。”——某银行财务负责人卢女士

用专业的人做专门的事：
根据专业化分工，将最合适的人用在最合适的岗位，实现工作的线性管理，从而将税务干部从诸多繁杂事项的“剪不断理还乱”中解放出来，将纳税人从多头跑多头找的“展转腾挪”中解放出来。

“大家以前是‘万金油’、是‘救火队员’，每天忙着接电话、催报催缴，什么都管，却什么都管不住、管不深。”老刘来自马鞍山市花山区国税局，改革对他的最大影响是取消了税收管理员固定管户制度，“现在我们局专门负责4个行业的纳税评估，忙得有目的、有条理了。”

“过去，税管员对企业进行‘保姆式’服务管理，个人素质、能力直接影响管理服务的质量和企业的纳税风险。”马鞍山市国税局局长王祥生说，“从固定管户到分类管事，在还权、还责于纳税人的同时，税收管理员进入不同的专业机构，术业有专攻，看到了很多以前藏在深处的问题，提高了管理服务的精准度。”

在监控全市商贸企业时，老刘和同事们发现，不少企业运输费用占销售收入的比重偏高，其中企业取得的现金加油发票存在明显异常。“我们马上开展专题调研，发现一家大型石油公司所属加油站使用自印的卷筒式普通发票，发票客户名称缺失，催生了地下‘买票’市场，许多企业从个人手中低价收购加油普通发票，以此换取增值税专用发票，达到增大费用、多抵税款的目的。我们把情况及时上报，得到了省局的高度重视，随即对该石油公司遍布全省的各加油站全面展开纳税评估。”

以取消税收管理员固定管户为切入点，安徽省国税局通过优化机构职能将专业化分工的成果固化下来，进一步提升管理的质量和效率。

纵向上，按照“做实省局、做精市局、做专县局”的思路，省、市、县局三级从以行政管理职能为主向以直接承担税源监控管理职能为主转变，实行实体化运作。横向上，税源管理职能按照专业分工的要求被重新划分：收入核算、税种管理等部门开展深度税收分析，税政管理部门集中从事税源监控，征管科技部门负责综合协调和分析结果的分解落实，评估、稽查部门根据派发任务开展评估、稽查工作，政策法规等部门完善管理对策。

“这从根本上杜绝了‘谁想查就查，想查谁就查’的问题，最大限度减少了执法随意性，降低了重复执法、交叉执法的概率，做到了降低税收征管成本，维护纳税人合法权益。”胡立文如是说。

对转变税务管理方式的认识有多深，对税源专业化管理改革的力度就有多大。

根据国家税务总局的批复，安徽省国税局组建了新的税源管理机构和税务稽查机构，从省到市按照综合业务、办税服务、核算分析、纳税评估、税务稽查、执法督察、政务保障、行政财务、人事教育、纪检监察等10个序列，调整和优化机构职能，实行专业化分工。

税源专业化管理改革的先行者——芜湖市国税局按照一级式、扁平化、集约化的思路，打破属地管理，取消区局，成立专门的纳税服务局、税源管理局和稽查局，分别负责全市的纳税服务和日常税源管理、税源监控和纳税评估、税务稽查工作。“2012年，芜湖国税最大的事情是全面深化了改革，最大的成就是确立了新的管理模式、建立了新的工作机制、形成了新的工作方式、推出了新的管理方法。”芜湖市国税局局长宋桂林说，“如今，纳税人在市内任何一个国税机构办事，都是在芜湖市国税局办事，不存在层级之分，从根本上杜绝了政策宣传打折扣、政策执行不统一的现象，全部涉税事项和执法活动实现了透明化和标准化，提高了工作效能，提升了纳税人的满意度。”

在其他试点市局，在保持机构名称不变的前提下，整合资源，调整职能，所有纳税人的日常管理和服务事项由全市性的办税服务机构统一负责，各区局专门负责全市某几个行业的纳税评估工作，税收征管突破了区域界限，实现了专业分工、专业管理。

值得一提的是，在机构职能变动的过程中，纳税服务工作始终未曾放松。省局纳税服务处处长何章礼介绍说，“秉承‘共性服务向上集中，个性服务向下延伸’的原则，省局通过12366纳税服务热线、网站、短信、邮箱等平台，统一提供政策解答等共性服务；市、县级局统筹梳理各类办税事项，集中办税服务，集中行政审批，开展富有个性特色的专业化深度服务。”在全国首创通过纳税服务提醒开展对低风险纳税人的风险应对，2011年服务提醒纳税人4637户，补缴税款0.78亿元。

据了解，目前各试点市国税局直接从事税源管理、纳税服务、税务稽查的一线工作人员比例基本达到80%，一批行业管理水平比较高的专家型、复合型人才脱颖而出，税收管理和服务能力显著加强。

纳税人的心里话：
“近几年公司发展很快，涉税业务越来越复杂，如果像过去那样，将涉税管理服务职能压在一个税管员身上，明显难以承受。现在，税务局会选派对口的团队和专业人士答疑解惑，这对税企双方来说都是好事。”――中粮生物化学（安徽）股份有限公司财务管理部总经理段巧平

“我们在全市有十几个子公司，以前分属不同分局，出现问题要多头跑。现在，全市重点企业统一归口市局第一税源管理局，无论哪个分公司出了问题，我们只需联系该局就能解决，并且解答和处理问题的口径也统一了。”——海螺水泥股份有限公司财务副部长王敬谦

“过去办理纳税申报、发票验旧、税务审批等事项，要跑不同的地方，如今不仅在办税服务厅可以一站式搞定，还可以通过办税一体化平台，足不出户办理涉税事项。”——安徽华菱汽车股份有限公司财务部长刘春苗

“实行新的农产品增值税进项税额核定扣除办法，是公司近年来遇到的最大的政策变动。主管国税局第一时间和我们沟通，并特邀省局三名干部前来解释政策。这种个性化的深度服务对我们帮助很大，无论是沟通层级的简化还是政策解读的专业性，都是改革前不能比拟的。”——蒙牛乳业（马鞍山）有限公司财务部长王晓云

后  记
2003年以来，安徽省国税系统始终坚持税务管理现代化的方向，持续推进税源专业化管理改革。从“六个一”税收业务重组、全省性征管数据集中、大规模干部教育培训、“订单式”税收分析应用，到开展集约税务稽查、构建税收风险分析模型、实施风险应对策略、深化风险事项应对，安徽国税从未动摇前行的方向，从未停下探索的脚步，在改革创新实践中形成了一系列切合实际的工作思路和方法，为税收事业又好又快发展注入了生机和活力。

回首来时路，安徽省国税局局长胡道新感慨万千：“任何一项改革都有走得顺利和放慢脚步的时候。我们也遇到过困难，经历过风雨，值得欣慰的是，在国家税务总局的大力支持下，在全省税务干部的共同努力下，改革一年一个台阶，取得了喜人成效，展示了光明前景。但是，改革未有穷期，发展永无止境，今后，我们将沿着税务管理现代化的目标坚定不移地走下去，力争取得更大的成绩。”