新预算法与税收关系的新变化

　　2015年1月1日即将实施的新预算法，与1994年颁布的预算法相比较，在财政预算与税收的关系上主要有五点变化。

    相关政策——财法[2014]10号 财政部关于贯彻实施修改后的预算法的通知   

　　一是在法律形态上第一次明确了税收是公共财政收入的主体地位和主要源泉。新预算法第6条第一款规定：“一般公共预算是以税收为主体的财政收入，安排使用于保障改善民生、推动经济发展，维护国家安全和国家机构正常运转等方面的支出。”这种对税收作为公共财政收入主体地位的确立，说明了税收是国家政府的公共收入，税法是公法；说明了税收在组织公共财政收入中唱主角的主导作用，说明财政预算收入和支出是“取之于民，用之于民”的本质。同时，新预算法第27条第一款还规定：一般公共预算收入包括五个方面，其中把各项税收收入排在最前列，这也说明了新预算法把税收放在公共财政中的主体地位和作用。事实上，国家每年财政总收入中的税收收入比例为85%—90%以上，例如2011年全国税收总收入95729.46亿元，占当年财政总收入的92%，2012年全国税收总收入110764.04亿元，占当年财政总收入的95%，2013年全国税收总收入110497亿元，占当年财政总收入的86%。可见我国不仅进入世界经济大国，而且也是世界财政税收大国。

    相关政策——中华人民共和国主席令第十二号 全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定

　　二是新预算法明确规定了税收的调控作用。税收的调控作用不仅体现在财政预算收入政策和收入总量上，而且还体现在财政预算支出政策和支出形式上。例如：新预算法第6条第二、第三款明确规定了中央一般公共预算包括“中央对地方的税收返还、转移支付预算”；中央一般公共预算收入包括“中央对地方的税收返还和转移支付收入”；中央一般公共预算支出包括“中央对地方的税收返还和转移支付”支出。新预算法第7条第一款规定：地方各级一般公共预算包括税收返还和转移支付预算，第二款规定：地方各级一般公共预算支出包括“本级政府对下级政府的预算返还和转移支付”支出。所有这些都说明了税收返还虽然本质上已属于财政支出的范畴，但终究还是采取了税收的形式；也说明税收直接对平衡地方财政、支持地方改革建设和发展的调控作用。

　　三是新预算法明确了税收和税制结构在财政体制中的重要作用。新预算法第15条规定：“国家实行中央和地方分税制”。这是对1994年颁布的预算法第8条的保留，这说明税收和税制结构在财政体制中的重要作用。随着经济形势的发展，原有的分税制要完善并且尽可能与公共财政体制相结合，而特别是在我国经济发展的新常态下，各级政府财政预算分配更要规范化、公开透明化、税收政策和税收工作更要创新和更有力度，税收和税制结构上升为国家财政预算分配体制的负责制度后，其价值取向更加显现。合理的税制和税制结构对于构建地方税收体系和完善国税、地税征管体制，对于完善中央与地方的财权、财力分配的合理性，对于结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，以及保持现有中央和地方财力格局总体稳定，将继续发挥税收体制性作用，具有重要意义。

　　四是新预算法再一次确定了税务部门是预算和预算法执行的主体（之一）地位和职责。新预算法保留了1994年颁布的预算法中的第49条而成为了新预算法的第62条，该条第一款规定：“各级政府应当加强对预算执行的领导，并支持政府财政、税务、海关等预算收入的征收部门，依法组织预算收入。”该法第二款规定：“财政、税务、海关等部门在预算执行中，应当加强对预算执行的分析；发现问题时应当及时建议本级政府采取措施予以解决。”这些规定对税务部门来说是一个依法行政和行政执法问题。新预算法规定，税务部门在执行预算法中的两项重要任务，一是依法组织税收收入，组织预算收入中的税收收入，二是加强对预算执行中的分析和反映问题的建议。由于税务部门站在征收管理的第一线，最能了解情况、掌握信息，发现问题，故能起到预算执行中的督促作用。

　　五是新预算法对税收税务的纪律与法律进行了严格约束。新预算法第55条第一款规定：“预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。”这是很有针对性和强制性的规定。该条第二款规定“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”。而应当从实际出发，应收尽收，应当依法征收，依率计征。正确处理依法行政、依法征税与完成税收任务规划的关系。

　　第56条又规定：“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠”。这对税务部门来说，把应收入税款税金及时按级次分别入库，这是税收征管的最后一道程序，只有完成了这道法律程序，税收征管工作才真正到位，任何单位个人和部门对政府收入都无权拖欠、挪用、占留。违背这些纪律和法律的规定，轻者要受到行政警告记过的处分，重者要开除公职，构成犯罪者要依法惩治，这在新预算法的第92条至96条都做了明确的规定。这是一道风险墙，既是一道铁的财税预算纪律，又是一道钢的财税预算法律。新预算法的这些规定对包括税务部门在内的人员，从法律上和纪律上、制度上进行了有力的约束。

    （作者系北大税法研究中心主任）