遵照“税收法定”原则 “设税权”理应回归全国人大

2月25日，本报刊发了《国务院设税权废止动议》的报道，形成中国超过10万亿财政收入的基本税收制度，却仅有3项税种于法有据，两会之际，本报约请中国财税法学研究会会长刘剑文撰写本篇稿件，从历史和法理的角度，探讨收回对国务院设税授权的必要性。

近日，随着本届政府最后一次国务院常务办公会提出“扩大房产税征收试点范围”，关于房产税的讨论十分热烈，试点工作的扩围似乎已经箭在弦上。

然而，从法理的角度看，这一重要的税种，却并非通过全国人大及常委会立法程序来征收。其合法性在法理上存在较大的争议。

看似只是房产税试点的问题，但却是我国税收设置现状的缩影。作为一个社会主义法治国家，我国现行征收的18个主要税种中，只有3个税种“于法有据”，剩余的全部由国务院各类“暂行条例”作为征收的法律依据。五年前，十一届全国人大常委会曾经将增值税等诸多重要税种纳入立法规划，很遗憾，本届人大常委会却只是将车船税通过了立法。

也正是在这样的权力架构下，中国形成了超过十万亿元的财政收入。但是，“存在”并非意味着“合法”。

相比之下，英国通过1668年的光荣革命就确定了“未征得国会同意，国王不得随意征税”的基本原则，而这一原则在西方法治社会已经奉行超过300年。

1984年、1985年两年，全国人大通过两次授权，将设立税收的权力授权于当时的国务院。这样的结果，是改革开放刚刚起步的特殊历史背景下的特殊选择，意为“暂行”。然而，这一“暂行”的权力，却被行使了长达30年的时间。这30年间，“中国特色的法律制度体系”已经建成，“依法治国”也成为治国理政所遵循的基本原则。但事关所有公众利益的税收设置权力，仍不能遵循税收“法定原则”，代表全体人民行使最高权力的机构全国人民代表大会对于税收设置和监督的基本权力仍然“旁落”，这不能不说与我们过去近20年在“依法治国”领域取得的巨大成就形成了鲜明的对比。尽管全国人大在2009年废止了1984年给予国务院的“设税授权”，但授权范围更为广泛的“1985年授权”至今仍然有效。正是根据这一授权，国务院制定了数量众多的税收暂行条例，构成了当前我国的基本税收制度，并以此为基础，形成了每年数以万亿元人民币计的财政收入。

如今，无论是全国人大在经济领域立法的专业性和经验方面，还是社会主义市场经济法制环境的完善方面，都与上世纪80年代的环境大有不同。因此，在新一届全国人大召开之际，理应择机废止对国务院的“设税授权”，将这一权力交还全国人大，并由全国人大主导，制定有关财税的基本法律，并以法律——这一通过程序体现“全民意志”的形式，设立税种的各方面条件已经成熟。

人大设税权、监督权“旁落”
我国税收授权立法制度产生于上世纪80年代改革开放初期，时值我国从计划经济向有计划的商品经济过渡的转轨时期。

虽然1982年《宪法》中就确立了税收法定原则，但当时考虑到我国法治建设尚处于起步阶段，对建立现代税制的经验和条件都不够，当时迫切的改革需求无法等待全国人大繁琐漫长的立法程序，于是，由全国人大授权国务院使其拥有税收设置的权力，便成为了当时最为可行、又不违反基本法律的一项“解决方案”。

在这里，有必要对“授权立法”做一些解释。所谓授权立法，即指依法将立法机关的部分立法权授予行政机关行使。在我国税收法制建设的过程中，由于立法条件不成熟等原因，立法机关采取赋予最高行政机关有限的税收立法权的方式进行授权立法。应当注意的是，授权立法并非中国所独有，实际上，随着人类社会经济活动发展的日益多样化、复杂化以及现代国家政府职能的扩张，立法领域的专业性、技术性日益增强，当今世界大多数国家都采用了行政机关授权立法制度，即便是在奉行“三权分立”最为典型的美国，也不例外。

综观我国近30年立法实践，在税收立法中税收授权立法体制占主导地位，以致税收行政法规为主、税收法律为辅,成为目前我国的税收法律制度体系的一个突出的阶段性特征。诚然，这是由我国的社会、历史发展背景及现阶段的政治、经济发展现状所决定的，其存在具有一定的必然性及合理性。在我国特定时期，税收授权立法能使各种税收关系及时得到法律规范的调整，促进了税法体系的日渐完善，客观上推进了税制改革，为经济体制改革的顺利进行提供了制度保证。但与此同时，由于对税收授权立法使用不当，缺乏有效的限制监督机制，授权立法也导致了行政权力的恶性膨胀，往往以“税制改革试点”之名，实则延缓税收立法的进程，使得我国形成并长期保有着世所罕见的以行政法规、规章为主要构成内容的税收法律制度体系，进而影响税收法治的进程。

一方面，长期以来大量以暂行条例形式颁布的税收法规文件构成了我国税收法律制度的主要组成部分，税收行政法规在时间上的长期施行、在空间上的广泛存在，导致形成了巨大的制度惯性，本应由法律加以严格规范的税收领域在现实中被行政法规严重侵蚀，进而对整个社会的税收法治意识造成了较大的负面影响。以2011年国务院在重庆市和上海市进行非营业用房征收房产税试点为例，一直以来，我国的税收法律体系主要由税收行政法规和规章为主要内容，在长期以来积累的制度惯性之下，此次国务院的房产税改革试点虽然引起了社会的广泛关注，但令人遗憾的是，社会公众的质疑和呼声并未能通过媒体得以透彻传达。值得欣慰的是，学界的呼声不止于此，众多专家对国务院房产税改革试点的合法性提出了质疑，学者们普遍认为，国务院授权省级地方政府自行制定征税办法的做法，违反了《立法法》关于不得转授权的规定。《房产税暂行条例》是国务院根据1985年全国人大的相关立法授权制定的，按照我国《立法法》的规定，对全国人大授予的立法权，国务院只能自己行使，不得将该项权力转授予其他机关。